søgeresultater

det faktum, at det internationale humanitære system ikke leverer kvaliteten af den bistand, det skal skubbe os alle til at se på, hvad der skal ændres. Denne artikel fokuserer på, hvad donorer kan gøre for at forbedre kvaliteten af humanitær bistand. Donorer har forskellige roller inden for ansvarlighedskæden. For det første er der ansvarlighed over for donorer: modtageragenturer er ansvarlige over for donorer for, hvordan den modtagne finansiering bruges. Dette giver donorer gearing til at insistere på, at kvalitetsstøtte leveres med de leverede midler. For det andet er der ansvarlighed gennem donorer: det kollektive pres donorer kan gælde for andre interessenter, såsom nationale regeringer og FN-agenturer. Endelig er der donorernes ansvarlighed: initiativer, der ser på kvalitet og ansvarlighed i donororganisationerne selv.

donorer er et centralt led i ansvarlighedskæden, og interessenter forventer, at donorrepræsentanter sikrer, at der træffes foranstaltninger, når det humanitære system ikke fungerer godt. De fleste donoragenturer er dog en del af deres regerings udenrigsministerier, så de kan kun lægge pres på modtagerregeringer, hvis dette er i overensstemmelse med deres egen regerings udenrigspolitiske prioriteter. Derfor er det vigtigt at se nærmere på, hvad donorer kan og ikke kan påvirke – og hvilke værktøjer de har til rådighed for at forbedre ansvarligheden og kvaliteten af humanitær bistand. Denne artikel bruger eksemplet med GD ECHO, Europa-Kommissionens afdeling for Humanitær Bistand og civilbeskyttelse, der i øjeblikket er den største humanitære donor i verden og tegner sig for omkring 40% af de samlede humanitære udgifter i 2010.

ansvarlighed over for donorer

ECHO kræver, at alle potentielle partnere underskriver en Rammepartnerskabsaftale, som forpligter dem til at opfylde minimumsstandarder i deres interne procedurer og programmering, før de kan ansøge om finansiering. Mens dette krav sikrer, at de mange nye og uerfarne agenturer, der ofte dukker op i højt profilerede kriser, udelukkes, er der en risiko for, at det kan skabe et ‘kartel’, hvor kun få organisationer har adgang, og nytilkomne kæmper for at komme ind.

donorer kan påvirke partnernes overholdelse af standarder og ansvarlighedsmekanismer i de forskellige faser af finansieringscyklussen – forslagsvurdering, overvågning, finansiel og fortællende rapportering og evaluering. Ved vurdering af forslag skal kriterierne omfatte følgende:

• værktøjerne til behovsvurdering og projektplanlægning er passende.
• der gives et gennemsigtigt og omkostningseffektivt budget.
• der træffes foranstaltninger til kvalitativ overvågning og uafhængig evaluering.
• der er en forpligtelse til at anvende aftalte standarder, såsom Sphere.

Donorovervågning af finansierede projekter er en anden måde at forbedre kvalitet og ansvarlighed på. ECHO har en større tilstedeværelse i marken end nogen anden humanitær donor, hvilket gør det muligt for ECHO systematisk at overvåge alle de projekter, den finansierer. ECHO ‘ s medarbejdere holdes ansvarlige, hvis et projekt ikke er blevet overvåget, eller hvis overvågningsbesøget ikke er dokumenteret. ECHO ‘ s personale sikrer gennem disse kontrolbesøg, at de standarder, der er fastsat i forslagsfasen, er opfyldt, og tilbyder teknisk bistand til støtte for andre elementer af god kvalitetsstyring, f.eks. anbefalinger om forbedring af overvågningssystemerne gennem indikatorer af bedre kvalitet og hjælp til at udforme en evaluering efter handling. ECHO deler i stigende grad denne overvågningskapacitet med andre donoragenturer, især i multidonorprojekter. Det er efterhånden ved at blive god praksis at dele overvågningsrapporter blandt donorkolleger og organisere fælles donorbesøg, hvilket igen hjælper med at mindske byrden for partneragenturer.

Peer-overvågning af modtagerbureauer er også et nyttigt værktøj til forbedring af læring mellem agenturer. ECHO ‘ s peerovervågningsbesøg i Liberia i 2007 og Darfur i 2009 viste, at denne tilgang har et stort potentiale til at tilføre værdi, da den går langt ud over den sædvanlige udveksling af oplysninger om aktiviteter i koordineringsmøder. For eksempel, i stedet for at fortælle hinanden, hvor mange brønde de har gravet, deltagende agenturer har dybdegående diskussioner om sådanne spørgsmål samt diametre og måder at tilskynde samfundets deltagelse i byggeriet. På denne måde bliver et overvågningsbesøg en sand kilde til fælles læring og kollektiv kvalitetsforbedring.

rapportering, især finansiel rapportering, er en standardmekanisme til håndhævelse af ansvarlighed, da manglende information eller analyse – eller tvivl om det samme – kan føre til en ekstern revision og potentielle juridiske konsekvenser, herunder ECHO, der anmoder om refusion af midler eller beder EF ‘ s bedrageriundersøgelsesenhed om at tage formelle skridt. Som følge heraf sikrer partnerne selv normalt, at rapporter af god kvalitet indsendes til tiden. Endelig bruger ECHO eksterne evalueringer, bestilt enten af ECHO selv eller af partnere, der bruger ECHO-midler. Disse kan være øjenåbnere, både for implementeringspartneren og for donoren, og kan føre til institutionel læring på begge sider.

at have kvalificeret og erfarent feltpersonale er nøglen til ECHO ‘s tilgang til at yde’ støttende tilsyn ‘ til sine partnere. ECHO field-Personale har i mange år været involveret i gennemførelsen af det humanitære bistandsarbejde. Når donorpersonalet mangler felt troværdighed eller tid og ressourcer til at besøge finansierede projekter regelmæssigt, er donorens evne til at styrke kvalitet og ansvarlighed væsentligt svækket. Et eksklusivt fokus på at reducere donoradministrationsomkostninger (herunder ressourcer til overvågning) kan derfor påvirke kvaliteten og virkningen negativt.

effektiviteten af alle de hidtil diskuterede kvalitetskontrolmekanismer – med undtagelse af finansielle rapporteringskrav – afhænger næsten udelukkende af partnernes velvilje og interne procedurer.

ansvarlighed gennem donorer

donorer bliver ofte bedt om at bruge deres kollektive indflydelse til at overtale nationale regeringer til at vedtage eller undgå bestemte politikker eller handlingsforløb. Et nyligt eksempel er et brev fra fem af de førende bilaterale donorer til FN-rektorerne, der opfordrer til en ‘ordentlig ansvarlighedsramme under ledersøjlen for humanitær reform’ og understreger, at ‘vi alle deler ansvaret for at forbedre det internationale humanitære responssystem’.

ngo ‘ er mener, at humanitære donorer har et ansvar for at bruge denne gearing. ECHO-politikken, der kræver streng overholdelse af humanitære principper, herunder opretholdelse af en vis afstand fra nationale regeringer, betyder imidlertid, at den bruger denne tilgang meget sparsomt. Inden for EU-systemet har EU-delegationerne først og fremmest mandat til at forhandle med regeringerne, og mange andre donorlande mener, at deres ambassader eller politiske repræsentanter i deres hovedstæder ofte er bedre placeret end humanitære aktører til at udøve politisk indflydelse.

Donorgearage kan også bruges til at løse systemdækkende problemer. Et nyligt eksempel er donorgruppens bestræbelser på at forbedre den kollektive rapportering i forhold til den årlige humanitære handlingsplan. Dette initiativ sigter mod at forbedre fælles rapportering om fælles indikatorer for at få et overblik over, hvad det humanitære samfund i DRC samlet har opnået med en årlig finansiering på over 500 millioner dollars. Som vigtige interessenter i et lands humanitære Landsteam kan donorer kræve øget kollektiv ansvarlighed og bedre resultater. På trods af sådanne individuelle positive eksempler slår donorer stadig ikke deres vægt. Donorer er nødt til at harmonisere deres standarder og tilgange yderligere for at udnytte deres gearing mere effektivt.

donorers ansvarlighed

mens de enkelte agenturer bør fokusere på at imødekomme modtagernes behov til de lavest mulige omkostninger (dvs.at være effektive), har donorer en forpligtelse til at sikre, at de opnår den størst mulige virkning med den finansiering, de har til rådighed (dvs. at være effektive). Det betyder ikke kun at vælge de bedste projekter, men også at sikre, at forslagene adresserer områder og befolkninger med de største behov. Finansiering af anden eller tredje prioriterede operationer kan reducere effektiviteten, da ressourcer derefter ikke er tilgængelige for mere hårdt ramte mennesker. Donorer skal derfor bruge alle de midler, de har til rådighed, for at sikre, at de har tilstrækkelige data og oplysninger til at træffe informerede beslutninger om, hvor og hvordan midlerne skal fordeles.

donorer er ansvarlige over for sig selv gennem selvregulering og over for eksterne aktører, herunder ikke-operationelle agenturer, værtsregeringer, skatteydere og medierne. Åben kritik af donoradfærd inden for hjælpesystemet er meget sjælden, da få tilskudsmodtagere er parate til at bide den hånd, der fodrer dem. Udviklingsbistandsudvalget (DAC) peerevalueringsproces og det humanitære Responsindeks (HRI), der blev udviklet af DARA i 2007, har bidraget til at tackle dette. Det primære mål med HRI er at ‘give feedback til de ansvarlige for humanitær politikudformning om, hvordan deres indsats ses fra jorden’.+ DARA, humanitært Responsindeks 2010, tilgængelig på http://daraint.org/wp-content/uploads/2010/10/Folleto-HRI-2010-INGLES.pdf.

donorer har også forsøgt at regulere sig selv gennem initiativet Good Humanitarian Donorship (GHD), hvorunder de har vedtaget et sæt standarder og operationelle principper. På trods af visse fremskridt fandt forskning fra den humanitære politikgruppe (HPG) i 2007, at ‘implementeringsindsatsen ikke har været signifikant eller systematisk nok til at stimulere generelle ændringer i donoradfærd’.+ Sue Graves og Victoria hjul, godt humanitært Donorskab: overvinde hindringer for forbedret kollektiv Donorydelse, HPG-diskussionspapir, December 2006. Der er kun indført en meget svag overvågningsramme, og konsekvent overholdelse af principperne er fortsat en udfordring for donorpersonalet. For at sikre kvalitet og ansvarlighed skal donorer have systemer på plads, der belønner operationer med stor effekt, straffe lav kvalitet og knytte effektmåling af en finansieret operation til, hvor godt donorpersonalet med ansvar for dette tilskud udførte tilsyn under implementeringen. Der er, imidlertid, et tilskrivningsproblem, da operationer med stor indvirkning afhænger af mange faktorer uden for donorens og dets medarbejders kontrol. De fleste af præstationsrammerne ECHO bruger fokus på kvaliteten af partnernes arbejde, ikke ECHO’ s.

rollen som eksterne aktører

Donoragenturer er en del af regeringsadministrationer, der kontrolleres af lovgiverne i deres lande. Men meget få politikere har en klar ide om, hvordan hjælpeindustrien fungerer, og heller ikke offentligheden. I de seneste højt profilerede kriser har medierapporter i stigende grad fokuseret på, hvad der gik galt snarere end hvad der fungerede godt. Mediernes opmærksomhed på bistandsoperationer, især i meget synlige kriser, er en voksende faktor, der påvirker donorernes ansvarlighed på godt og ondt. I stigende grad er beslutningstagere inden for en donorinstitution under pres for at gøre noget, hvilket kan føre til meget synlig handling, der ikke nødvendigvis opnår den største effekt.

massemedierne er den mest sandsynlige kilde til information for almindelige borgere om udførelsen af humanitær bistand. Det er derfor en vigtig opgave at bruge medierne til at øge accepten af den humanitære indsats blandt skatteyderne og til at øge bevidstheden om, hvor kompliceret det er at levere humanitær bistand af høj kvalitet. Offentlige opinionsundersøgelser foretaget af ECHO viser regelmæssigt, at offentlighedens accept ikke bør tages for givet og meget vel kan være faldende i lyset af de nuværende problemer, som de europæiske økonomier står over for.+ Eurobarometer, humanitær bistand 2010, tilgængelig på http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_sum_en.pdf.

konklusion

det er klart, at donorer har en nøgleposition i ansvarlighedskæden. De kan insistere på, at gennemførelsesagenturer sigter mod ydeevne af høj kvalitet, lobbyer på det politiske niveau for det humanitære rum, minder de nationale regeringer om deres ansvar for at beskytte deres borgere og presse på for bedre ansvarlighed inden for det humanitære system som helhed. Og de skal selv holdes ansvarlige. Alt for ofte overlades det til det enkelte donorpersonale at sætte kvalitet og ansvarlighed i centrum for deres arbejde, herunder deres egen personlige præstation. En omfattende gennemgang af GHD-principperne, for eksempel i anledning af deres kommende tiårs jubilæum, kunne løse dette problem.

donorer skal finde måder at bruge deres gearing klogt og ansvarligt. Donorskab, eller endnu værre tildeling af finansiering for at forbedre en donors image eller få offentlig godkendelse, gør donorer medskyldige i at støtte systemomfattende underpræstation. Donorer kan og skal bruge deres kollektive potentiale til at presse på for hurtigere ændringer og bedre præstationer. Selv om de bør lytte til deres partnere, før de tildeler penge, og give dem så stor operationel uafhængighed som muligt, bør donorer udøve så meget kvalitetskontrol som nødvendigt for at sikre den mest effektive anvendelse af midler til dem, der har størst behov for humanitær bistand.

Corinna Kreidler er leder af ECHO-kontoret i Den Demokratiske Republik Congo (DRC). Hun skriver her i en personlig egenskab.