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Die Tatsache, dass das internationale humanitäre System nicht die Qualität der Hilfe liefert, die es bieten soll, treibt uns alle dazu, zu sehen, was sich ändern muss. Dieser Artikel konzentriert sich darauf, was Geber tun können, um die Qualität der humanitären Hilfe zu verbessern. Spender haben verschiedene Rollen innerhalb der Rechenschaftskette. Erstens gibt es eine Rechenschaftspflicht gegenüber den Gebern: Die Empfängeragenturen sind den Gebern gegenüber dafür verantwortlich, wie die erhaltenen Mittel ausgegeben werden. Dies gibt den Gebern die Möglichkeit, darauf zu bestehen, dass mit den bereitgestellten Mitteln qualitativ hochwertige Hilfe geleistet wird. Zweitens gibt es Rechenschaftspflicht durch Geber: Der kollektive Druck, den Geber auf andere Interessengruppen wie nationale Regierungen und UN-Organisationen ausüben können. Schließlich gibt es die Rechenschaftspflicht der Geber: Initiativen, die sich mit Qualität und Rechenschaftspflicht innerhalb der Geberorganisationen selbst befassen.

Die Geber sind ein wichtiges Glied in der Kette der Rechenschaftspflicht, und die Interessenträger erwarten, dass die Vertreter der Geber sicherstellen, dass Maßnahmen ergriffen werden, wenn das humanitäre System nicht gut funktioniert. Die meisten Geberorganisationen sind jedoch Teil der Außenministerien ihrer Regierung, so dass sie nur dann Druck auf die Empfängerregierungen ausüben können, wenn dies den außenpolitischen Prioritäten ihrer eigenen Regierung entspricht. Daher ist es wichtig, genauer zu untersuchen, was Geber beeinflussen können und was nicht – und welche Instrumente ihnen zur Verfügung stehen, um die Rechenschaftspflicht und die Qualität der humanitären Hilfe zu verbessern. In diesem Artikel wird das Beispiel der Generaldirektion ECHO, der Abteilung für humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz der Europäischen Kommission, herangezogen, die derzeit der größte Geber humanitärer Hilfe weltweit ist und 2010 rund 40 % der gesamten humanitären Ausgaben ausmachte.

Rechenschaftspflicht gegenüber den Gebern

ECHO verpflichtet alle potenziellen Partner, eine Partnerschaftsrahmenvereinbarung zu unterzeichnen, die sie verpflichtet, Mindeststandards in ihren internen Verfahren und ihrer Programmplanung einzuhalten, bevor sie eine Finanzierung beantragen können. Während diese Anforderung sicherstellt, dass die vielen neuen und unerfahrenen Agenturen, die häufig in hochkarätigen Krisen auftauchen, ausgeschlossen werden, besteht die Gefahr, dass ein Kartell entsteht, zu dem nur wenige Organisationen Zugang haben und Neuankömmlinge Schwierigkeiten haben, einzusteigen.

Geber können die Einhaltung von Standards und Rechenschaftsmechanismen durch die Partner in den verschiedenen Phasen des Finanzierungszyklus – Vorschlagsbewertung, Überwachung, finanzielle und narrative Berichterstattung und Bewertung – beeinflussen. Bei der Bewertung von Vorschlägen sollten die Kriterien Folgendes umfassen:

• Die Werkzeuge zur Bedarfsermittlung und Projektplanung sind geeignet.
• Es wird ein transparentes und kostengünstiges Budget bereitgestellt.
• Es werden Vorkehrungen für ein qualitatives Monitoring und eine unabhängige Evaluierung getroffen.
• Es besteht die Verpflichtung, vereinbarte Standards wie Sphere anzuwenden.

Die Überwachung der geförderten Projekte durch die Geber ist eine weitere Möglichkeit, die Qualität und Rechenschaftspflicht zu verbessern. ECHO verfügt über eine größere Präsenz vor Ort als jeder andere humanitäre Geber, so dass es alle von ihm finanzierten Projekte systematisch überwachen kann. In der Tat werden ECHO-Mitarbeiter zur Rechenschaft gezogen, wenn ein Projekt nicht überwacht oder der Überwachungsbesuch nicht dokumentiert wurde. Durch diese Kontrollbesuche stellen die ECHO-Mitarbeiter sicher, dass die in der Vorschlagsphase festgelegten Standards eingehalten werden, und bieten technische Hilfe an, um andere Elemente eines guten Qualitätsmanagements zu unterstützen, z. B. Empfehlungen zur Verbesserung der Überwachungssysteme durch bessere Qualitätsindikatoren und Hilfe bei der Gestaltung einer Bewertung nach der Maßnahme. ECHO teilt diese Überwachungskapazität zunehmend mit anderen Geberorganisationen, insbesondere bei Projekten mit mehreren Gebern. Es wird allmählich zu einer bewährten Praxis, Überwachungsberichte unter Geberkollegen auszutauschen und gemeinsame Geberbesuche zu organisieren, was wiederum dazu beiträgt, die Belastung der Partneragenturen zu verringern.

Peer-Monitoring durch Empfängeragenturen ist auch ein nützliches Instrument zur Verbesserung des interinstitutionellen Lernens. Die Peer-Monitoring-Besuche von ECHO in Liberia im Jahr 2007 und in Darfur im Jahr 2009 haben gezeigt, dass dieser Ansatz ein großes Potenzial für einen Mehrwert bietet, da er weit über den üblichen Austausch von Informationen über Aktivitäten in Koordinierungssitzungen hinausgeht. Anstatt sich beispielsweise gegenseitig mitzuteilen, wie viele Brunnen sie gegraben haben, führen die teilnehmenden Agenturen eingehende Diskussionen zu solchen Themen sowie zu Möglichkeiten, die Beteiligung der Gemeinschaft am Bau zu fördern. Auf diese Weise wird ein Kontrollbesuch zu einer echten Quelle des gemeinsamen Lernens und der kollektiven Qualitätsverbesserung.

Die Berichterstattung, insbesondere die Finanzberichterstattung, ist ein Standardmechanismus zur Durchsetzung der Rechenschaftspflicht, da ein Mangel an Informationen oder Analysen – oder Zweifel daran – zu einer externen Prüfung und möglichen rechtlichen Konsequenzen führen kann, einschließlich der Forderung von ECHO nach Erstattung von Geldern oder der Aufforderung an die Betrugsuntersuchungsstelle der EG, förmliche Maßnahmen zu ergreifen. Daher stellen die Partner in der Regel selbst sicher, dass qualitativ hochwertige Berichte rechtzeitig eingereicht werden. Schließlich verwendet ECHO externe Evaluierungen, die entweder von ECHO selbst oder von Partnern in Auftrag gegeben werden, die ECHO-Mittel verwenden. Diese können sowohl für den Durchführungspartner als auch für den Geber Augenöffner sein und zu institutionellem Lernen auf beiden Seiten führen.

Qualifiziertes und erfahrenes Außendienstpersonal ist der Schlüssel zum Ansatz von ECHO, seinen Partnern eine unterstützende Betreuung zu bieten. Die ECHO-Außendienstmitarbeiter sind seit vielen Jahren an der Durchführung der humanitären Hilfe beteiligt. Wenn den Mitarbeitern der Geber die Glaubwürdigkeit vor Ort oder die Zeit und die Ressourcen fehlen, um finanzierte Projekte regelmäßig zu besuchen, wird die Fähigkeit der Geber, Qualität und Rechenschaftspflicht zu stärken, erheblich geschwächt. Ein ausschließlicher Fokus auf die Reduzierung der Spenderverwaltungskosten (einschließlich der Ressourcen für die Überwachung) kann sich daher negativ auf Qualität und Wirkung auswirken.

Die Wirksamkeit aller bisher diskutierten Qualitätskontrollmechanismen – mit Ausnahme der Rechnungslegungspflichten – hängt fast ausschließlich vom Goodwill und den internen Verfahren der Partner ab.

Rechenschaftspflicht durch Geber

Geber werden häufig gebeten, ihren kollektiven Einfluss zu nutzen, um nationale Regierungen davon zu überzeugen, bestimmte Politiken oder Handlungsweisen anzunehmen oder zu vermeiden. Ein aktuelles Beispiel ist ein Brief von fünf der führenden bilateralen Geber an die UN-Prinzipien, in dem sie einen ‘angemessenen Rechenschaftsrahmen für die Führungssäule der humanitären Reform’ fordern und betonen, dass ‘wir alle die Verantwortung teilen, das internationale humanitäre Reaktionssystem zu verbessern’.

NGOs glauben, dass humanitäre Geber eine Verantwortung haben, diese Hebelwirkung zu nutzen. Die ECHO-Politik, die die strikte Einhaltung humanitärer Grundsätze einschließlich der Wahrung einer gewissen Distanz zu den nationalen Regierungen erfordert, bedeutet jedoch, dass sie diesen Ansatz sehr sparsam anwendet. Innerhalb des EU-Systems haben in erster Linie EU-Delegationen das Mandat, mit Regierungen zu verhandeln, und viele andere Geberländer sind der Ansicht, dass ihre Botschaften oder politischen Vertreter in ihren Hauptstädten oft besser in der Lage sind als humanitäre Akteure, politischen Einfluss auszuüben.

Die Hebelwirkung von Spendern kann auch verwendet werden, um systemweite Probleme anzugehen. Ein aktuelles Beispiel sind die Bemühungen der Gebergruppe der Demokratischen Republik Kongo (DRK), die kollektive Berichterstattung im Rahmen des jährlichen humanitären Aktionsplans zu verbessern. Diese Initiative zielt darauf ab, die gemeinsame Berichterstattung über gemeinsame Indikatoren zu verbessern, um einen Überblick darüber zu erhalten, was die humanitäre Gemeinschaft in der Demokratischen Republik Kongo mit jährlichen Mitteln von über 500 Millionen US-Dollar gemeinsam erreicht hat. Als wichtige Stakeholder im humanitären Länderteam eines Landes können Geber eine erhöhte kollektive Rechenschaftspflicht und bessere Ergebnisse fordern. Trotz dieser individuellen positiven Beispiele verlieren die Spender immer noch nicht ihr Gewicht. Die Geber müssen ihre Standards und Ansätze weiter harmonisieren, um ihre Hebelwirkung besser nutzen zu können.

Rechenschaftspflicht der Geber

Während sich die einzelnen Agenturen darauf konzentrieren sollten, die Bedürfnisse der Begünstigten zu möglichst geringen Kosten zu erfüllen (d. h. effizient zu sein), sind die Geber verpflichtet, sicherzustellen, dass sie mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln die größtmögliche Wirkung erzielen (d. h. effektiv sein). Dies bedeutet nicht nur, die besten Projekte auszuwählen, sondern auch sicherzustellen, dass die Vorschläge auf Gebiete und Bevölkerungsgruppen mit den größten Bedürfnissen zugeschnitten sind. Die Finanzierung von Operationen zweiter oder dritter Priorität kann die Wirksamkeit verringern, da dann keine Ressourcen für stärker betroffene Personen verfügbar sind. Daher müssen die Geber alle ihnen zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen, um sicherzustellen, dass sie über ausreichende Daten und Informationen verfügen, um fundierte Entscheidungen darüber zu treffen, wo und wie Mittel bereitgestellt werden sollen.

Die Geber sind sich selbst gegenüber, durch Selbstregulierung, und gegenüber externen Akteuren, einschließlich nicht operativer Agenturen, Gastregierungen, Steuerzahlern und Medien, rechenschaftspflichtig. Offene Kritik am Geberverhalten innerhalb des Hilfssystems ist sehr selten, da nur wenige Empfänger bereit sind, in die Hand zu beißen, die sie füttert. Der Peer-Review-Prozess des Development Assistance Committee (DAC) und der von DARA in 2007 entwickelte Humanitarian Response Index (HRI) haben dazu beigetragen, dies zu beheben. Das Hauptziel des HRI ist es, den für die humanitäre Politik Verantwortlichen Rückmeldungen darüber zu geben, wie ihre Bemühungen vor Ort gesehen werden.+DARA, Humanitarian Response Index 2010, verfügbar unter http://daraint.org/wp-content/uploads/2010/10/Folleto-HRI-2010-INGLES.pdf.

Die Geber haben auch versucht, sich durch die Initiative Good Humanitarian Donorship (GHD) zu regulieren, in deren Rahmen sie eine Reihe von Standards und Betriebsprinzipien verabschiedet haben. Trotz einiger Fortschritte ergab eine Untersuchung der Humanitarian Policy Group (HPG) im Jahr 2007, dass die Umsetzungsbemühungen nicht signifikant oder systematisch genug waren, um allgemeine Veränderungen im Geberverhalten anzuregen.Sue Graves und Victoria Wheeler, Good Humanitarian Donorship: Überwindung von Hindernissen für eine verbesserte kollektive Spenderleistung, HPG Discussion Paper, Dezember 2006. Es wurde nur ein sehr schwacher Überwachungsrahmen geschaffen, und die konsequente Einhaltung der Grundsätze bleibt eine Herausforderung für das Geberpersonal. Um Qualität und Rechenschaftspflicht zu gewährleisten, müssen Geber über Systeme verfügen, die wirkungsvolle Operationen belohnen, schlechte Qualität bestrafen und die Wirkungsmessung einer finanzierten Operation damit verknüpfen, wie gut das für diesen Zuschuss zuständige Geberpersonal die Aufsicht während der Umsetzung durchgeführt hat. Es gibt jedoch ein Attributionsproblem, da Operationen mit hohen Auswirkungen von vielen Faktoren abhängen, die außerhalb der Kontrolle des Spenders und seiner Mitarbeiter liegen. Die meisten Performance-Frameworks, die ECHO verwendet, konzentrieren sich auf die Qualität der Arbeit der Partner, nicht auf die von ECHO.

Die Rolle externer Akteure

Geberorganisationen sind Teil von Regierungsverwaltungen, die von den Gesetzgebern ihrer Länder kontrolliert werden. Allerdings haben nur sehr wenige Politiker eine klare Vorstellung davon, wie die Hilfsindustrie funktioniert, und auch die breite Öffentlichkeit nicht. In den letzten hochkarätigen Krisen haben sich die Medienberichte zunehmend auf das konzentriert, was schief gelaufen ist, und nicht auf das, was gut funktioniert hat. Die Aufmerksamkeit der Medien auf Hilfseinsätze, insbesondere in gut sichtbaren Krisen, ist ein wachsender Faktor, der die Rechenschaftspflicht der Geber zum Guten oder Schlechten beeinflusst. Entscheidungsträger innerhalb einer Geberinstitution stehen zunehmend unter dem Druck, etwas zu tun, was zu gut sichtbaren Maßnahmen führen kann, die nicht unbedingt die größte Wirkung erzielen.

Die Massenmedien sind die wahrscheinlichste Informationsquelle für normale Bürger über die Durchführung humanitärer Hilfe. Die Medien zu nutzen, um die Akzeptanz der humanitären Hilfe bei den Steuerzahlern zu erhöhen und das Bewusstsein dafür zu schärfen, wie kompliziert es ist, qualitativ hochwertige humanitäre Hilfe zu leisten, ist daher eine wichtige Aufgabe. Die von ECHO regelmäßig durchgeführten Meinungsumfragen zeigen, dass die Akzeptanz in der Bevölkerung nicht selbstverständlich ist und angesichts der aktuellen Probleme der europäischen Volkswirtschaften durchaus abnehmen kann.+Eurobarometer, Humanitäre Hilfe 2010, abrufbar unter http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_sum_en.pdf.

Fazit

Es ist klar, dass Spender eine Schlüsselposition in der Rechenschaftskette einnehmen. Sie können darauf bestehen, dass die Durchführungsstellen qualitativ hochwertige Leistungen anstreben, sich auf politischer Ebene für den humanitären Raum einsetzen, die nationalen Regierungen an ihre Verantwortung zum Schutz ihrer Bürger erinnern und auf eine bessere Rechenschaftspflicht innerhalb des gesamten humanitären Systems drängen. Und sie müssen selbst zur Rechenschaft gezogen werden. Zu oft wird es einzelnen Spendermitarbeitern überlassen, Qualität und Verantwortlichkeit in den Mittelpunkt ihrer Arbeit zu stellen, einschließlich ihrer eigenen persönlichen Leistung. Eine umfassende Überprüfung der GHD-Prinzipien, beispielsweise anlässlich ihres bevorstehenden zehnjährigen Bestehens, könnte dieses Problem lösen.

Spender müssen Wege finden, ihre Hebelwirkung weise und verantwortungsvoll einzusetzen. Laissez-Faire-Spenden oder noch schlimmer die Vergabe von Mitteln, um das Image eines Spenders zu verbessern oder die Zustimmung der Öffentlichkeit zu erlangen, macht Spender zu Komplizen bei der Unterstützung systemweiter Unterleistungen. Geber können und müssen ihr kollektives Potenzial nutzen, um auf schnellere Veränderungen und bessere Leistungen zu drängen. Während sie ihren Partnern zuhören sollten, bevor sie Geld bereitstellen, um ihnen so viel operative Unabhängigkeit wie möglich zu ermöglichen, sollten die Geber so viel Qualitätskontrolle wie nötig durchführen, um die effektivste Verwendung der Mittel für diejenigen zu gewährleisten, die humanitäre Hilfe am dringendsten benötigen.

Corinna Kreidler ist Leiterin des ECHO-Büros in der Demokratischen Republik Kongo (DRK). Sie schreibt hier in persönlicher Eigenschaft.