hakutulokset

se, että kansainvälinen humanitaarinen järjestelmä ei tuota avun laatua, jonka sen pitäisi saada meidät kaikki pohtimaan, minkä on muututtava. Tässä artikkelissa keskitytään siihen, mitä avunantajat voivat tehdä humanitaarisen avun laadun parantamiseksi. Lahjoittajilla on erilaisia rooleja vastuullisuusketjussa. Ensinnäkin on tilivelvollisuus avunantajia kohtaan: vastaanottajajärjestöt ovat tilivelvollisia avunantajille siitä, miten saadut varat käytetään. Tämä antaa avunantajille vipuvartta vaatia, että laadukasta apua toimitetaan annetuilla varoilla. Toiseksi avunantajien kautta on vastuuvelvollisuus: avunantajat voivat kohdistaa kollektiivista painostusta muihin sidosryhmiin, kuten kansallisiin hallituksiin ja YK: n virastoihin. Lopuksi on vielä avunantajien vastuu: aloitteet, joissa tarkastellaan avunantajaorganisaatioiden omaa laatua ja vastuuta.

avunantajat ovat avainasemassa vastuuketjussa, ja sidosryhmät odottavat avunantajien edustajien varmistavan, että toimiin ryhdytään, jos humanitaarinen järjestelmä ei toimi hyvin. Useimmat avunantajajärjestöt ovat kuitenkin osa hallituksensa ulkoministeriöitä, joten ne voivat painostaa vastaanottajahallituksia vain, jos tämä on niiden Oman hallituksen ulkopoliittisten painopisteiden mukaista. Siksi on tärkeää tarkastella lähemmin sitä, mihin avunantajat voivat ja eivät voi vaikuttaa – ja mitä välineitä heillä on käytettävissään humanitaarisen avun vastuullisuuden ja laadun parantamiseksi. Tässä artikkelissa käytetään esimerkkinä ECHO: n pääosastoa, Euroopan komission humanitaarisen avun ja pelastuspalvelun osastoa, joka on tällä hetkellä maailman suurin humanitaarisen avun antaja ja jonka osuus humanitaarisen avun kokonaismenoista oli noin 40 prosenttia vuonna 2010.

tilivelvollisuus avunantajia kohtaan

ECHO edellyttää, että kaikki mahdolliset kumppanit allekirjoittavat kumppanuutta koskevan puitesopimuksen, jossa ne sitoutuvat täyttämään vähimmäisvaatimukset sisäisissä menettelyissään ja ohjelmasuunnittelussaan ennen kuin ne voivat hakea rahoitusta. Vaikka tällä vaatimuksella varmistetaan, että monet uudet ja kokemattomat virastot, jotka usein ilmaantuvat korkean profiilin kriiseihin, suljetaan pois, vaarana on, että se voi luoda “kartellin”, johon vain harvat järjestöt pääsevät ja johon uudet tulokkaat kamppailevat päästäkseen sisään.

avunantajat voivat vaikuttaa siihen, että kumppanit noudattavat standardeja ja vastuuvelvollisuusmekanismeja rahoituskierroksen eri vaiheissa – ehdotusten arvioinnissa, seurannassa, rahoituksellisessa ja narratiivisessa raportoinnissa ja arvioinnissa. Ehdotuksia arvioitaessa perusteisiin olisi sisällyttävä seuraavat seikat::

• tarvearvioinnissa ja hankesuunnittelussa käytettävät välineet ovat asianmukaisia.
• talousarvio on avoin ja kustannustehokas.
• laadullinen seuranta ja riippumaton arviointi on järjestetty.
• on sitouduttu soveltamaan sovittuja standardeja, kuten Sphereä.

rahoittajien rahoittamien hankkeiden seuranta on toinen tapa parantaa laatua ja vastuullisuutta. ECHO: lla on suurempi läsnäolo kentällä kuin millään muulla humanitaarisella avunantajalla, minkä ansiosta se voi järjestelmällisesti seurata kaikkia rahoittamiaan hankkeita. ECHO: n henkilöstö on itse asiassa vastuussa, jos hanketta ei ole valvottu tai jos seurantakäyntiä ei ole dokumentoitu. Seurantakäyntien avulla Echon henkilöstö varmistaa, että ehdotusvaiheessa asetetut vaatimukset täyttyvät, ja tarjoaa teknistä apua tukeakseen muita hyvän laadunhallinnan osatekijöitä, esimerkiksi suosituksia seurantajärjestelmien parantamisesta parempien laatuindikaattoreiden avulla, sekä apua toimien jälkeisen arvioinnin suunnittelussa. ECHO jakaa yhä enemmän tätä valvontavalmiutta muiden avunantajavirastojen kanssa, erityisesti usean avunantajan hankkeissa. Seurantaraporttien jakaminen avunantajakollegoiden kesken ja yhteisten avunantajavierailujen järjestäminen on vähitellen tulossa hyväksi käytännöksi, mikä puolestaan auttaa vähentämään kumppanuusvirastojen taakkaa.

vastaanottajavirastojen suorittama Vertaisvalvonta on myös hyödyllinen väline virastojen välisen oppimisen tehostamiseksi. ECHO: n vuonna 2007 Liberiassa ja Darfurissa vuonna 2009 tekemät vertaisvalvontavierailut osoittivat, että tällä lähestymistavalla on suuri potentiaali tuottaa lisäarvoa, koska se menee paljon pidemmälle kuin koordinointikokousten toimintaa koskevien tietojen tavanomainen jakaminen. Esimerkiksi sen sijaan, että ne kertoisivat toisilleen, kuinka monta kaivoa ne ovat kaivaneet, osallistuvat tahot käyvät syvällisiä keskusteluja esimerkiksi kaivojen halkaisijoista ja tavoista kannustaa yhteisöä osallistumaan rakentamiseen. Näin seurantakäynnistä tulee todellinen yhteisen oppimisen ja kollektiivisen laadun parantamisen lähde.

raportointi, erityisesti taloudellinen raportointi, on vakiomekanismi, jolla valvotaan tilivelvollisuutta, koska tietojen tai analyysien puute – tai epäilyt samasta – voi johtaa ulkoiseen tarkastukseen ja mahdollisiin oikeudellisiin seurauksiin, mukaan lukien ECHO, joka pyytää varojen takaisinmaksua tai pyytää EY: n petostentorjuntayksikköä ryhtymään virallisiin toimiin. Tämän vuoksi kumppanit itse yleensä varmistavat, että laadultaan laadukkaat raportit toimitetaan ajoissa. Lopuksi ECHO käyttää ulkoisia arviointeja, jotka on teettänyt joko ECHO itse tai Echon varoja käyttävät kumppanit. Ne voivat avata silmiä sekä täytäntöönpanokumppanille että lahjoittajalle, ja ne voivat johtaa molemminpuoliseen institutionaaliseen oppimiseen.

pätevä ja kokenut kenttähenkilöstö on avainasemassa ECHO: n lähestymistavassa tarjota kumppaneilleen tukivalvontaa. ECHO: n kenttähenkilöstö on osallistunut useiden vuosien ajan humanitaarisen avun täytäntöönpanoon. Kun avunantajahenkilöstöllä ei ole uskottavuutta kentällä tai aikaa ja resursseja vierailla säännöllisesti rahoitetuissa hankkeissa, avunantajan kyky vahvistaa laatua ja vastuullisuutta heikkenee merkittävästi. Sen vuoksi keskittyminen pelkästään luovuttajien hallintokustannusten (myös seurantaresurssien) vähentämiseen voi vaikuttaa kielteisesti laatuun ja vaikutuksiin.

kaikkien tähän mennessä käsiteltyjen laadunvalvontamekanismien tehokkuus – tilinpäätösraportointivaatimuksia lukuun ottamatta – riippuu lähes täysin yhteistyökumppaneiden liikearvosta ja sisäisistä menettelyistä.

tilivelvollisuus avunantajien kautta

avunantajia pyydetään usein käyttämään yhteistä vaikutusvaltaansa saadakseen kansalliset hallitukset hyväksymään tai välttämään tiettyjä politiikkoja tai toimintatapoja. Tuore esimerkki on viiden johtavan kahdenvälisen avunantajan YK: n päämiehille lähettämä kirje, jossa vaaditaan “humanitaarisen uudistuksen johtopilarin asianmukaista vastuukehystä” ja korostetaan, että “meillä kaikilla on yhteinen vastuu kansainvälisen humanitaarisen avustusjärjestelmän parantamisesta”.

kansalaisjärjestöt katsovat, että humanitaarisilla avunantajilla on velvollisuus käyttää tätä vaikutusvaltaa. ECHO: n politiikka, joka edellyttää humanitaaristen periaatteiden tiukkaa noudattamista ja tietyn etäisyyden säilyttämistä kansallisiin hallituksiin, tarkoittaa kuitenkin sitä, että se käyttää tätä lähestymistapaa hyvin säästeliäästi. EU: n järjestelmässä EU: n edustustoilla on ennen kaikkea valtuudet neuvotella hallitusten kanssa, ja monet muut avunantajamaat uskovat, että niiden suurlähetystöillä tai poliittisilla edustajilla pääkaupungeissa on usein paremmat mahdollisuudet käyttää poliittista vaikutusvaltaa kuin humanitaarisilla toimijoilla.

avunantajien vipuvaikutusta voidaan käyttää myös koko järjestelmän laajuisten ongelmien ratkaisemiseen. Äskettäinen esimerkki on Kongon demokraattisen tasavallan avunantajaryhmän pyrkimykset parantaa kollektiivista raportointia vuotuisesta humanitaarisesta toimintasuunnitelmasta. Tällä aloitteella pyritään parantamaan yhteisiä indikaattoreita koskevaa yhteistä raportointia, jotta saataisiin yleiskuva siitä, mitä humanitaarinen yhteisö Kongon demokraattisessa tasavallassa on yhdessä saanut aikaan yli 500 miljoonan dollarin vuosittaisella rahoituksella. Koska avunantajat ovat tärkeitä sidosryhmiä maan humanitaarisessa Maatiimissä, he voivat vaatia yhteisen vastuuvelvollisuuden lisäämistä ja parempia tuloksia. Tällaisista yksittäisistä myönteisistä esimerkeistä huolimatta lahjoittajat eivät ole vieläkään lyöneet itsensä likoon. Avunantajien on edelleen yhdenmukaistettava standardejaan ja lähestymistapojaan käyttääkseen vaikutusvaltaansa tehokkaammin.

avunantajien tilivelvollisuus

vaikka yksittäisten virastojen olisi keskityttävä täyttämään edunsaajien tarpeet mahdollisimman pienin kustannuksin (eli toimimalla tehokkaasti), avunantajilla on velvollisuus varmistaa, että ne saavuttavat mahdollisimman suuren vaikutuksen käytettävissä olevalla rahoituksella (eli toimimalla tehokkaasti). Tämä tarkoittaa paitsi parhaiden hankkeiden valitsemista myös sen varmistamista, että ehdotukset koskevat alueita ja väestöä, joilla on suurimmat tarpeet. Toisen tai kolmannen prioriteetin toimien rahoittaminen voi vähentää tehokkuutta, koska resursseja ei silloin ole saatavilla vaikeammin sairaille. Näin ollen avunantajien on käytettävä kaikkia käytettävissään olevia keinoja varmistaakseen, että niillä on riittävästi tietoa ja tietoa, jotta ne voivat tehdä perusteltuja päätöksiä siitä, mihin ja miten varat kohdennetaan.

avunantajat ovat tilivelvollisia itselleen itsesääntelyn kautta ja ulkopuolisille toimijoille, kuten ei-operatiivisille virastoille, isäntähallituksille, veronmaksajille ja tiedotusvälineille. Avoin kritiikki avunantajien käyttäytymistä kohtaan tukijärjestelmän sisältä on hyvin harvinaista, sillä harva avustuksen saaja on valmis puremaan itseään ruokkivaa kättä. Kehitysapukomitean (DAC) vertaisarvioinnin, ja Humanitaarisen avun Indeksi (HRI) kehittämä DARA vuonna 2007 ovat auttaneet käsittelemään tätä. Ensisijainen tavoite HRI on ‘antaa palautetta niille, jotka ovat vastuussa humanitaarisen avun päätöksentekoa siitä, miten heidän ponnistelunsa ovat nähneet maasta’.+ DARA, Humanitarian Response Index 2010, saatavilla http://daraint.org/wp-content/uploads/2010/10/Folleto-HRI-2010-INGLES.pdf.

Avunantajat ovat myös yrittäneet säännellä itseään läpi Hyvän Humanitaarisen Avunannon (GHD) – aloitteen, jonka nojalla ne ovat ottaneet käyttöön joukko standardeja ja toimintaperiaatteita. Edistyksestä huolimatta humanitaarisen politiikan työryhmän (HPG) vuonna 2007 tekemässä tutkimuksessa todettiin, että “täytäntöönpanotoimet eivät ole olleet riittävän merkittäviä tai järjestelmällisiä edistääkseen yleisiä muutoksia avunantajien käyttäytymisessä”.+ Sue Graves and Victoria Wheeler, Good Humanitarian Donorship: Overcoming Obstacles to Improved Collective Donor Performance, HPG Discussion Paper, joulukuu 2006. Vain hyvin heikko valvontakehys on otettu käyttöön, ja periaatteiden johdonmukainen noudattaminen on edelleen haaste avunantajien henkilöstölle. Laadun ja vastuuvelvollisuuden varmistamiseksi avunantajilla on oltava järjestelmät, joilla palkitaan vaikuttavista toimista, rangaistaan heikosta laadusta ja kytketään rahoitetun toimen vaikutusmittaus siihen, miten hyvin avustuksesta vastaava avunantajien henkilöstö on valvonut täytäntöönpanoa. Kohdentamiseen liittyy kuitenkin ongelma, sillä suuritehoiset operaatiot riippuvat monista tekijöistä, joihin lahjoittaja ja sen henkilökunta eivät voi vaikuttaa. Useimmat ECHO: n käyttämät tuloskehykset keskittyvät kumppaneiden työn laatuun, eivät ECHO: n.

ulkopuolisten toimijoiden rooli

Avunantajajärjestöt ovat osa valtionhallintoa, jota niiden maiden lainsäädäntöelimet valvovat. Hyvin harvalla poliitikolla on kuitenkin selkeä käsitys siitä, miten tukiala toimii, eikä myöskään suurella yleisöllä. Viimeaikaisissa korkean profiilin kriiseissä tiedotusvälineet ovat keskittyneet yhä enemmän siihen, mikä meni pieleen sen sijaan, että se olisi toiminut hyvin. Tiedotusvälineiden huomio avustustoimiin, erityisesti hyvin näkyvissä kriiseissä, on kasvava tekijä, joka vaikuttaa avunantajien vastuuseen niin hyvässä kuin pahassa. Lahjoittajalaitoksen päättäjiin kohdistuu yhä enemmän paineita tehdä jotain, mikä voi johtaa hyvin näkyvään toimintaan, jolla ei välttämättä saavuteta suurinta vaikutusta.

joukkotiedotusvälineet ovat tavallisille kansalaisille todennäköisin tietolähde humanitaarisen avun antamisesta. Tiedotusvälineiden käyttö humanitaarisen avun hyväksymisen lisäämiseksi veronmaksajien keskuudessa ja tietoisuuden lisäämiseksi siitä, kuinka monimutkaista laadukkaan humanitaarisen avun toimittaminen on, on siksi tärkeä tehtävä. ECHO: n säännöllisesti tekemät mielipidetutkimukset osoittavat, että kansalaisten hyväksyntää ei pitäisi pitää itsestään selvänä, ja se saattaa hyvinkin vähentyä, kun otetaan huomioon Euroopan talouksien nykyiset ongelmat.+ Eurobarometri, Humanitaarinen apu 2010, saatavilla http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_sum_en.pdf.

johtopäätös

on selvää, että lahjoittajilla on avainasema vastuullisuusketjussa. Ne voivat vaatia, että toimeenpanovirastot pyrkivät laadukkaisiin suorituksiin, lobbaavat poliittisella tasolla humanitaarista tilaa, muistuttavat kansallisia hallituksia niiden vastuusta suojella kansalaisiaan ja vaativat parempaa vastuuvelvollisuutta koko humanitaarisessa järjestelmässä. Ja heitä itseään on pidettävä tilivelvollisina. Liian usein yksittäisten lahjoittajien tehtäväksi jää asettaa laatu ja Vastuullisuus keskeiselle sijalle työssään, mukaan lukien oma henkilökohtainen suoritus. Tähän ongelmaan voitaisiin puuttua tarkastelemalla GHD: n periaatteita kattavasti esimerkiksi niiden tulevan kymmenvuotisjuhlavuoden yhteydessä.

avunantajien on löydettävä keinoja käyttää vipuvoimaansa viisaasti ja vastuullisesti. Laissez-faire-lahjoittaminen tai vielä huonompi rahoituksen myöntäminen avunantajan imagon parantamiseksi tai yleisön hyväksynnän saamiseksi tekee avunantajista osallisia koko järjestelmän alisuorittamisen tukemiseen. Avunantajat voivat ja heidän täytyy käyttää yhteistä potentiaaliaan painostaakseen nopeampaan muutokseen ja parempaan suorituskykyyn. Vaikka avunantajien olisi kuunneltava kumppaneitaan ennen varojen jakamista ja annettava näille mahdollisimman suuri operatiivinen riippumattomuus, niiden olisi valvottava laatua niin paljon kuin on tarpeen, jotta varmistetaan varojen mahdollisimman tehokas käyttö humanitaarista apua eniten tarvitseville.

Corinna Kreidler on Echon toimiston päällikkö Kongon demokraattisessa tasavallassa. Hän kirjoittaa täällä henkilökohtaisesti.