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Il fatto che il sistema umanitario internazionale non fornisca la qualità degli aiuti che dovrebbe spingere tutti noi a guardare a ciò che deve cambiare. Questo articolo si concentra su ciò che i donatori possono fare per migliorare la qualità degli aiuti umanitari. I donatori hanno vari ruoli all’interno della catena di responsabilità. In primo luogo, c’è responsabilità nei confronti dei donatori: le agenzie beneficiarie sono responsabili nei confronti dei donatori per come viene speso il finanziamento ricevuto. Ciò dà ai donatori la leva per insistere sul fatto che gli aiuti di qualità vengono erogati con i fondi forniti. In secondo luogo, c’è responsabilità attraverso i donatori: i donatori di pressione collettivi possono applicarsi ad altre parti interessate, come i governi nazionali e le agenzie delle Nazioni Unite. Infine c’è la responsabilità da parte dei donatori: iniziative che guardano alla qualità e alla responsabilità all’interno delle organizzazioni dei donatori stessi.

I donatori sono un anello chiave nella catena di responsabilità e le parti interessate si aspettano che i rappresentanti dei donatori assicurino che vengano intraprese azioni quando il sistema umanitario non funziona bene. Tuttavia, la maggior parte delle agenzie di donatori fa parte dei ministeri degli esteri del loro governo, quindi possono esercitare pressioni sui governi beneficiari solo se ciò è in linea con le priorità di politica estera del proprio governo. Pertanto, è importante dare un’occhiata più da vicino a ciò che i donatori possono e non possono influenzare – e quali strumenti hanno a loro disposizione per migliorare la responsabilità e la qualità degli aiuti umanitari. Questo articolo si rifà all’esempio della DG ECHO, il Dipartimento per gli aiuti umanitari e la protezione civile della Commissione europea, attualmente il più grande donatore umanitario al mondo, che rappresenta circa il 40% della spesa umanitaria totale nel 2010.

Responsabilità verso i donatori

ECHO richiede a tutti i potenziali partner di firmare un Accordo quadro di partenariato, che li impegna a rispettare gli standard minimi nelle procedure interne e nella programmazione prima di poter richiedere il finanziamento. Sebbene questo requisito garantisca l’esclusione delle molte agenzie nuove e inesperte che spesso si presentano in crisi di alto profilo, vi è il rischio che possa creare un “cartello” in cui solo poche organizzazioni hanno accesso e i nuovi arrivati faticano ad entrare.

I donatori possono influenzare l’adesione dei partner agli standard e ai meccanismi di responsabilità nelle varie fasi del ciclo di finanziamento – valutazione delle proposte, monitoraggio, rendicontazione finanziaria e narrativa e valutazione. Nel valutare le proposte, i criteri dovrebbero includere quanto segue:

• Gli strumenti utilizzati per la valutazione dei bisogni e la pianificazione del progetto sono appropriati.
• Viene fornito un budget trasparente ed economico.
• Sono previste disposizioni per il monitoraggio qualitativo e la valutazione indipendente.
• C’è un impegno ad applicare standard concordati, come Sphere.

Il monitoraggio da parte dei donatori dei progetti finanziati è un altro modo per migliorare la qualità e la responsabilità. ECHO ha una presenza sul campo più ampia di qualsiasi altro donatore umanitario, permettendogli di monitorare sistematicamente tutti i progetti che finanzia. In effetti, il personale ECHO è ritenuto responsabile se un progetto non è stato monitorato o se la visita di monitoraggio non è stata documentata. Attraverso queste visite di monitoraggio il personale dell’ECHO garantisce il rispetto delle norme stabilite nella fase di proposta e offre assistenza tecnica per sostenere altri elementi di buona gestione della qualità, ad esempio raccomandazioni sul miglioramento dei sistemi di monitoraggio attraverso indicatori di qualità migliori e aiuta a elaborare una valutazione post-azione. Sempre più spesso, ECHO condivide questa capacità di monitoraggio con altre agenzie di donatori, in particolare nei progetti multi-donatore. Sta gradualmente diventando una buona pratica condividere le relazioni di monitoraggio tra i colleghi donatori e organizzare visite congiunte dei donatori, il che a sua volta contribuisce a ridurre l’onere per le agenzie partner.

Il monitoraggio tra pari da parte delle agenzie destinatarie è anche uno strumento utile per migliorare l’apprendimento tra agenzie. Le visite di monitoraggio tra pari di ECHO in Liberia nel 2007 e in Darfur nel 2009 hanno dimostrato che questo approccio ha un grande potenziale di valore aggiunto, in quanto va ben oltre la consueta condivisione di informazioni sulle attività nelle riunioni di coordinamento. Ad esempio, invece di dirci quanti pozzi hanno scavato, le agenzie partecipanti hanno discussioni approfondite su tali questioni e diametri e modi per incoraggiare la partecipazione della comunità nella costruzione. In questo modo, una visita di monitoraggio diventa una vera fonte di apprendimento congiunto e di miglioramento collettivo della qualità.

La rendicontazione, in particolare la rendicontazione finanziaria, è un meccanismo standard per far rispettare la responsabilità in quanto la mancanza di informazioni o analisi – o dubbi al riguardo – può portare a un audit esterno e a potenziali conseguenze giuridiche, tra cui ECHO che chiede il rimborso dei fondi o chiede all’unità investigativa sulle frodi della CE di intraprendere azioni formali. Di conseguenza, i partner stessi normalmente assicurano che le relazioni di buona qualità siano presentate in tempo. Infine, ECHO utilizza valutazioni esterne, commissionate da ECHO stesso o da partner che utilizzano i fondi ECHO. Questi possono essere apriscatole, sia per il partner di attuazione che per il donatore, e possono portare all’apprendimento istituzionale da entrambe le parti.

Avere personale qualificato ed esperto sul campo è la chiave per l’approccio di ECHO di fornire “supervisione di supporto” ai suoi partner. Il personale sul campo ECHO è stato coinvolto per molti anni nell’attuazione delle attività di aiuto umanitario. Quando il personale del donatore manca di credibilità sul campo o del tempo e delle risorse per visitare regolarmente i progetti finanziati, la capacità del donatore di rafforzare la qualità e la responsabilità è significativamente indebolita. Un’attenzione esclusiva alla riduzione dei costi amministrativi dei donatori (comprese le risorse per il monitoraggio) può quindi influire negativamente sulla qualità e sull’impatto.

L’efficacia di tutti i meccanismi di controllo della qualità finora discussi – ad eccezione degli obblighi di informativa finanziaria – dipende quasi interamente dall’avviamento e dalle procedure interne dei partner.

Responsabilità attraverso i donatori

Ai donatori viene spesso chiesto di usare la loro influenza collettiva per persuadere i governi nazionali ad adottare o evitare particolari politiche o linee d’azione. Un esempio recente è una lettera di cinque dei principali donatori bilaterali ai Presidi delle Nazioni Unite che chiede un “adeguato quadro di responsabilità del pilastro della leadership della riforma umanitaria” e sottolinea che “tutti condividiamo la responsabilità di migliorare il sistema internazionale di risposta umanitaria”.

Le ONG ritengono che i donatori umanitari abbiano la responsabilità di utilizzare questa leva. Tuttavia, la politica ECHO, che richiede il rigoroso rispetto dei principi umanitari, tra cui il mantenimento di una certa distanza dai governi nazionali, significa che utilizza questo approccio con molta parsimonia. All’interno del sistema UE, in primo luogo le delegazioni dell’UE hanno il mandato di negoziare con i governi e molti altri paesi donatori ritengono che le loro ambasciate o rappresentanti politici nelle loro capitali siano spesso in una posizione migliore rispetto agli attori umanitari per esercitare una leva politica.

La leva del donatore può essere utilizzata anche per risolvere problemi a livello di sistema. Un esempio recente è rappresentato dagli sforzi del gruppo di donatori della Repubblica Democratica del Congo (RDC) per migliorare la rendicontazione collettiva rispetto al Piano d’azione umanitario annuale. Questa iniziativa mira a migliorare la relazione congiunta sugli indicatori comuni al fine di ottenere una panoramica di ciò che la comunità umanitaria nella RDC ha ottenuto collettivamente con un finanziamento annuale di oltre 500 milioni di dollari. In quanto parti interessate importanti nel team umanitario di un paese, i donatori possono richiedere una maggiore responsabilità collettiva e risultati migliori. Nonostante questi singoli esempi positivi, i donatori non stanno ancora punzecchiando il loro peso. I donatori devono armonizzare ulteriormente i loro standard e approcci al fine di utilizzare la loro leva per ottenere maggiori risultati.

Responsabilità dei donatori

Mentre le singole agenzie dovrebbero concentrarsi sul soddisfacimento delle esigenze dei beneficiari al minor costo possibile (ossia essere efficienti), i donatori hanno l’obbligo di garantire il massimo impatto possibile con i finanziamenti disponibili (ossia essere efficaci). Ciò significa non solo selezionare i progetti migliori, ma anche garantire che le proposte riguardino le aree e le popolazioni con i maggiori bisogni. Il finanziamento di operazioni di seconda o terza priorità può ridurre l’efficacia in quanto le risorse non sono quindi disponibili per le persone più gravemente colpite. Pertanto, i donatori devono utilizzare tutti i mezzi a loro disposizione per assicurarsi di disporre di dati e informazioni sufficienti per prendere decisioni informate su dove e come assegnare i fondi.

I donatori sono responsabili verso se stessi, attraverso l’autoregolamentazione, e verso gli attori esterni, comprese le agenzie non operative, i governi ospitanti, i contribuenti e i media. Le critiche aperte al comportamento dei donatori all’interno del sistema di aiuti sono molto rare, poiché pochi beneficiari di sovvenzioni sono disposti a mordere la mano che li nutre. Il processo di valutazione inter pares del Comitato per l’assistenza allo sviluppo (DAC) e l’Indice di risposta umanitaria (Humanitarian Response Index-HRI) elaborato da DARA nel 2007 hanno contribuito a risolvere questo problema. L’obiettivo principale dell’HRI è quello di “fornire un feedback ai responsabili delle politiche umanitarie su come i loro sforzi sono visti dal terreno”.+ DARA, Humanitarian Response Index 2010, disponibile a http://daraint.org/wp-content/uploads/2010/10/Folleto-HRI-2010-INGLES.pdf.

I donatori hanno anche tentato di autoregolarsi attraverso l’iniziativa Good Humanitarian Donorship (GHD), in base alla quale hanno adottato una serie di standard e principi operativi. Nonostante alcuni progressi, la ricerca del Gruppo per la politica umanitaria (HPG) nel 2007 ha rilevato che “gli sforzi di attuazione non sono stati significativi o abbastanza sistematici da stimolare cambiamenti generalizzati nel comportamento dei donatori”.+ Sue Graves e Victoria Wheeler, Good Humanitarian Donorship: Overcoming Obstacles to Improved Collective Donor Performance, HPG Discussion Paper, dicembre 2006. Solo un quadro di monitoraggio molto debole è stato messo in atto, e il rispetto coerente dei principi rimane una sfida per il personale dei donatori. Per garantire la qualità e la responsabilità, i donatori devono disporre di sistemi che premino le operazioni ad alto impatto, puniscano la bassa qualità e colleghino la misurazione dell’impatto di un’operazione finanziata al modo in cui il personale donatore responsabile di tale sovvenzione ha svolto la supervisione durante l’attuazione. C’è, tuttavia, un problema di attribuzione in quanto le operazioni ad alto impatto dipendono da molti fattori che sfuggono al controllo del donatore e del suo personale. La maggior parte dei framework di prestazioni che ECHO utilizza si concentra sulla qualità del lavoro dei partner, non su quello di ECHO.

Il ruolo degli attori esterni

Le agenzie di donatori fanno parte delle amministrazioni governative controllate dalle legislature dei loro paesi. Tuttavia, pochissimi politici hanno un’idea chiara di come funziona l’industria degli aiuti, e nemmeno il pubblico in generale. Nelle recenti crisi di alto profilo i media si sono sempre più concentrati su ciò che è andato storto piuttosto che su ciò che ha funzionato bene. L’attenzione dei media sulle operazioni di aiuto, specialmente nelle crisi altamente visibili, è un fattore crescente che influenza la responsabilità dei donatori, nel bene e nel male. Sempre più spesso, i decisori all’interno di un istituto donatore sono sotto pressione per fare qualcosa, che può portare a un’azione altamente visibile che non ottiene necessariamente il massimo impatto.

I mass media sono la fonte più probabile di informazioni per i cittadini comuni sull’esecuzione degli aiuti umanitari. Utilizzare i mezzi di comunicazione per aumentare l’accettazione dell’impegno umanitario tra i contribuenti e per sensibilizzare l’opinione pubblica su quanto sia complicato fornire aiuti umanitari di alta qualità è quindi un compito importante. Le indagini condotte regolarmente da ECHO sull’opinione pubblica mostrano che l’accettazione da parte dell’opinione pubblica non dovrebbe essere data per scontata e potrebbe essere in declino alla luce degli attuali problemi delle economie europee.+ Eurobarometro, Aiuti umanitari 2010, disponibile a http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_sum_en.pdf.

Conclusione

È chiaro che i donatori detengono una posizione chiave nella catena di responsabilità. Possono insistere sul fatto che le agenzie esecutive mirano a prestazioni di alta qualità, fanno pressione a livello politico per lo spazio umanitario, ricordano ai governi nazionali la loro responsabilità di proteggere i loro cittadini e spingono per una migliore responsabilità all’interno del sistema umanitario nel suo complesso. E devono essere ritenuti responsabili. Troppo spesso è lasciato al personale singolo donatore di mettere la qualità e la responsabilità al centro del loro lavoro, comprese le proprie prestazioni personali. Una revisione completa dei principi GHD, ad esempio in occasione del loro prossimo decimo anniversario, potrebbe affrontare questo problema.

I donatori devono trovare il modo di usare la loro leva con saggezza e responsabilità. La donazione laissez-faire, o peggio ancora l’assegnazione di finanziamenti al fine di migliorare l’immagine di un donatore o ottenere l’approvazione pubblica, rende i donatori complici nel sostenere la sottoprestazione a livello di sistema. I donatori possono e devono utilizzare il loro potenziale collettivo per fare pressione per un cambiamento più rapido e migliori prestazioni. Mentre dovrebbero ascoltare i loro partner prima di stanziare denaro, consentendo loro la massima indipendenza operativa possibile, i donatori dovrebbero esercitare il controllo di qualità necessario per garantire l’uso più efficace dei fondi per coloro che hanno più bisogno di aiuti umanitari.

Corinna Kreidler è a capo dell’ufficio ECHO nella Repubblica Democratica del Congo (RDC). Sta scrivendo qui a titolo personale.