zoekresultaten

het feit dat het internationale humanitaire systeem niet de kwaliteit van de hulp levert, wordt verondersteld ons allemaal te dwingen te kijken naar wat er moet veranderen. Dit artikel richt zich op wat donoren kunnen doen om de kwaliteit van de humanitaire hulp te verbeteren. Donoren hebben verschillende rollen binnen de verantwoordingsketen. Ten eerste is er verantwoording verschuldigd aan donoren: de ontvangende instanties zijn verantwoording verschuldigd aan donoren over de wijze waarop de ontvangen financiering wordt besteed. Dit geeft donoren de hefboom om erop aan te dringen dat kwaliteitssteun wordt geleverd met de verstrekte middelen. Ten tweede is er verantwoording via donoren: de collectieve druk die donoren kunnen uitoefenen op andere belanghebbenden, zoals nationale regeringen en VN-agentschappen. Tot slot is er de verantwoordingsplicht van donoren: initiatieven die kijken naar kwaliteit en verantwoordingsplicht binnen donororganisaties zelf.

donoren zijn een belangrijke schakel in de verantwoordingsketen, en belanghebbenden verwachten dat donorvertegenwoordigers ervoor zorgen dat er actie wordt ondernomen wanneer het humanitaire systeem niet goed presteert. De meeste donororganisaties maken echter deel uit van de ministeries van Buitenlandse Zaken van hun regering, dus ze kunnen alleen druk uitoefenen op ontvangende regeringen als dit in overeenstemming is met de prioriteiten van hun eigen regering op het gebied van buitenlands beleid. Daarom is het belangrijk om nader te bekijken wat donoren wel en niet kunnen beïnvloeden – en welke instrumenten ze tot hun beschikking hebben om de verantwoordingsplicht en de kwaliteit van humanitaire hulp te verbeteren. Dit artikel maakt gebruik van het voorbeeld van DG ECHO, het Departement voor humanitaire hulp en civiele bescherming van de Europese Commissie, momenteel de grootste humanitaire donor ter wereld, goed voor ongeveer 40 procent van de totale humanitaire uitgaven in 2010.

verantwoordingsplicht jegens donoren

ECHO vereist dat alle potentiële partners een Kaderpartnerschapsovereenkomst ondertekenen, die hen verplicht om in hun interne procedures en programmering te voldoen aan minimumnormen voordat zij financiering kunnen aanvragen. Hoewel deze eis ervoor zorgt dat de vele nieuwe en onervaren agentschappen die vaak opduiken in spraakmakende crises, worden uitgesloten, bestaat het risico dat er een ‘kartel’ ontstaat waar slechts een paar organisaties toegang hebben en nieuwkomers moeite hebben om binnen te komen.

donoren kunnen invloed uitoefenen op de naleving door partners van normen en verantwoordingsmechanismen in de verschillende fasen van de financieringscyclus – beoordeling van voorstellen, monitoring, financiële en beschrijvende rapportage en evaluatie. Bij de beoordeling van voorstellen dienen de volgende criteria te worden gehanteerd::

• de instrumenten die worden gebruikt voor de beoordeling van de behoeften en de projectplanning zijn geschikt.
• er wordt een transparant en kosteneffectief budget verstrekt.
• er worden regelingen getroffen voor kwalitatief toezicht en onafhankelijke evaluatie.
• er is een verbintenis om overeengekomen normen, zoals Sphere, toe te passen.

Donorbewaking van gefinancierde projecten is een andere manier om de kwaliteit en de verantwoordingsplicht te verbeteren. ECHO heeft een grotere aanwezigheid ter plaatse dan welke andere humanitaire donor dan ook, waardoor het systematisch toezicht kan houden op alle projecten die het financiert. Het personeel van ECHO wordt immers verantwoordelijk gehouden als een project niet is gecontroleerd of als het controlebezoek niet is gedocumenteerd. Door middel van deze controlebezoeken zorgen de medewerkers van ECHO ervoor dat aan de in de fase van het voorstel vastgestelde normen wordt voldaan en bieden zij technische bijstand ter ondersteuning van andere elementen van een goed kwaliteitsbeheer, bijvoorbeeld aanbevelingen voor het verbeteren van controlesystemen door middel van betere kwaliteitsindicatoren en helpen bij het opstellen van een evaluatie na actie. ECHO deelt deze monitoringcapaciteit in toenemende mate met andere donororganisaties, met name in multidonorprojecten. Het wordt geleidelijk aan een goede praktijk om monitoringverslagen uit te wisselen tussen donorcollega ‘ s en gezamenlijke donorbezoeken te organiseren, wat op zijn beurt de last voor partnerorganisaties helpt verminderen.

Peer monitoring door ontvangende agentschappen is ook een nuttig instrument voor het verbeteren van inter-agency learning. Uit de intercollegiale monitoringbezoeken van ECHO in Liberia in 2007 en Darfur in 2009 is gebleken dat deze aanpak een grote meerwaarde kan bieden, aangezien deze veel verder gaat dan de gebruikelijke uitwisseling van informatie over activiteiten in coördinatievergaderingen. In plaats van elkaar te vertellen hoeveel putten ze hebben gegraven, voeren de deelnemende instanties bijvoorbeeld diepgaande discussies over dergelijke kwesties en over diameters en manieren om de deelname van de Gemeenschap aan de bouw aan te moedigen. Op deze manier wordt een monitoringbezoek een ware bron van gezamenlijk leren en collectieve kwaliteitsverbetering.

rapportage, met name financiële verslaglegging, is een standaardmechanisme voor het afdwingen van de verantwoordingsplicht, aangezien een gebrek aan informatie of analyse – of twijfels daarover – kan leiden tot een externe audit en mogelijke juridische gevolgen, waaronder het verzoek van ECHO om terugbetaling van middelen of het verzoek aan de fraudeonderzoekseenheid van de EG om formele actie te ondernemen. Als gevolg daarvan zorgen de partners er normaal gesproken zelf voor dat de rapporten van goede kwaliteit op tijd worden ingediend. Tot slot maakt ECHO gebruik van externe evaluaties, in opdracht van ECHO zelf of Van partners die gebruik maken van ECHO-middelen. Dit kan zowel voor de uitvoerende partner als voor de donor een eye-opener zijn en kan aan beide zijden leiden tot institutionele leerprocessen.

het hebben van gekwalificeerd en ervaren personeel in het veld is essentieel voor de aanpak van ECHO om zijn partners “ondersteunend toezicht” te bieden. Het personeel van ECHO is al vele jaren betrokken bij de uitvoering van humanitaire hulp. Wanneer het personeel van donoren niet geloofwaardig is in het veld of de tijd en middelen mist om de gefinancierde projecten regelmatig te bezoeken, is het vermogen van de donor om de kwaliteit en de verantwoordingsplicht te versterken aanzienlijk verzwakt. Een exclusieve focus op het verminderen van de administratiekosten van donoren (inclusief middelen voor monitoring) kan daarom een negatief effect hebben op de kwaliteit en het effect.

de doeltreffendheid van alle tot nu toe besproken mechanismen voor kwaliteitscontrole – met uitzondering van de vereisten inzake financiële verslaglegging – hangt vrijwel volledig af van de goodwill en de interne procedures van de partners.

verantwoordingsplicht via donoren

donoren wordt vaak gevraagd hun collectieve invloed aan te wenden om nationale regeringen ertoe te bewegen bepaalde beleidsmaatregelen of maatregelen te nemen of te vermijden. Een recent voorbeeld is een brief van vijf van de belangrijkste bilaterale donoren aan de VN-opdrachtgevers waarin wordt opgeroepen tot een “adequaat verantwoordingskader voor de leidende pijler van humanitaire hervormingen” en waarin wordt benadrukt dat “we allemaal de verantwoordelijkheid delen om het internationale humanitaire reactiesysteem te verbeteren”.

NGO ‘ s zijn van mening dat humanitaire donoren de verantwoordelijkheid hebben om dit hefboomeffect te gebruiken. Het ECHO-beleid, dat strikte naleving van de humanitaire beginselen vereist, waaronder het op een bepaalde afstand houden van de nationale regeringen, betekent echter dat het deze aanpak zeer spaarzaam toepast. Binnen het EU-systeem hebben de EU-delegaties in de eerste plaats het mandaat om met regeringen te onderhandelen, en veel andere donorlanden zijn van mening dat hun ambassades of politieke vertegenwoordigers in hun hoofdsteden vaak beter in staat zijn dan humanitaire actoren om politieke invloed uit te oefenen.

Donorhefboom kan ook worden gebruikt om systeembrede problemen aan te pakken. Een recent voorbeeld is de inspanningen van de donorgroep van de Democratische Republiek Congo (DRC) om de collectieve rapportage ten opzichte van het jaarlijkse humanitaire actieplan te verbeteren. Dit initiatief heeft tot doel de gezamenlijke rapportage over gemeenschappelijke indicatoren te verbeteren om een overzicht te krijgen van wat de humanitaire gemeenschap in de DRC collectief heeft bereikt met een jaarlijkse financiering van meer dan 500 miljoen dollar. Als belangrijke belanghebbenden in het humanitaire landenteam van een land kunnen donoren oproepen tot meer collectieve verantwoordingsplicht en betere resultaten. Ondanks dergelijke individuele positieve voorbeelden, donors zijn nog steeds niet punching hun gewicht. Donoren moeten hun normen en benaderingen verder harmoniseren om hun hefboomeffect te vergroten.

verantwoordingsplicht door donoren

terwijl individuele agentschappen zich moeten richten op het voldoen aan de behoeften van begunstigden tegen de laagst mogelijke kosten (d.w.z. efficiënt zijn), hebben donoren de verplichting om ervoor te zorgen dat zij met de beschikbare middelen een zo groot mogelijk effect bereiken (d.w.z. doeltreffend zijn). Dit betekent niet alleen dat de beste projecten moeten worden geselecteerd, maar dat er ook voor moet worden gezorgd dat de voorstellen gericht zijn op gebieden en bevolkingsgroepen met de grootste behoeften. De financiering van acties met een tweede of derde prioriteit kan de doeltreffendheid verminderen, aangezien er dan geen middelen beschikbaar zijn voor zwaarst getroffen personen. Donoren moeten daarom alle middelen gebruiken waarover zij beschikken om ervoor te zorgen dat zij over voldoende gegevens en informatie beschikken om met kennis van zaken te beslissen waar en hoe de middelen moeten worden toegewezen.

donoren zijn verantwoording verschuldigd aan zichzelf, via zelfregulering, en aan externe actoren, waaronder niet-operationele agentschappen, gastregeringen, belastingbetalers en de media. Openlijke kritiek op het gedrag van donors vanuit het hulpsysteem komt zeer zelden voor, omdat weinig ontvangers van subsidies bereid zijn de hand te bijten die hen voedt. Het peer review-proces van de Commissie voor ontwikkelingsbijstand (DAC) en de Humanitarian Response Index (HRI) die in 2007 door DARA is ontwikkeld, hebben hieraan bijgedragen. De primaire doelstelling van de HRI is om “feedback te geven aan degenen die verantwoordelijk zijn voor humanitaire beleidsvorming over hoe hun inspanningen vanuit de praktijk worden gezien”.+ DARA, Humanitarian Response Index 2010, beschikbaar op http://daraint.org/wp-content/uploads/2010/10/Folleto-HRI-2010-INGLES.pdf.

donoren hebben ook geprobeerd zichzelf te reguleren via het initiatief Good Humanitarian Donororship( GHD), op grond waarvan zij een reeks normen en operationele beginselen hebben aangenomen. Ondanks enige vooruitgang bleek uit onderzoek van de Humanitarian Policy Group (HPG) in 2007 dat “de implementatieinspanningen niet significant of systematisch genoeg waren om algemene veranderingen in donorgedrag te stimuleren”.+ Sue Graves en Victoria Wheeler, Good Humanitarian Donorship: Overcoming Obstacles to Improved Collective Donor Performance, HPG Discussion Paper, December 2006. Er is slechts een zeer zwak toezichtskader tot stand gebracht en een consequente naleving van de beginselen blijft een uitdaging voor het donorpersoneel. Om de kwaliteit en de verantwoordingsplicht te waarborgen, moeten donoren beschikken over systemen die operaties met een hoge impact belonen, lage kwaliteit bestraffen en effectmeting van een gefinancierde operatie koppelen aan de mate waarin het met de subsidie belaste donorpersoneel toezicht heeft uitgeoefend tijdens de uitvoering. Er is echter een toewijzingsprobleem, aangezien operaties met een hoge impact afhankelijk zijn van vele factoren die buiten de controle van de donor en zijn personeel vallen. De meeste performance frameworks die ECHO gebruikt, richten zich op de kwaliteit van het werk van de partners, niet op dat van ECHO.

de rol van externe actoren

donororganisaties maken deel uit van overheidsadministraties die worden gecontroleerd door de wetgevende organen van hun land. Maar heel weinig politici hebben een duidelijk beeld van hoe de hulpindustrie werkt, en ook het grote publiek niet. In recente spraakmakende crisissen hebben de mediaberichten zich meer en meer gericht op wat fout ging dan op wat goed werkte. De Media-aandacht voor hulpacties, met name in zeer zichtbare crises, is een groeiende factor die de verantwoordingsplicht van donoren, in voor-en tegenspoed, beïnvloedt. In toenemende mate staan besluitvormers binnen een donorinstelling onder druk om iets te doen, wat kan leiden tot zeer zichtbare actie die niet noodzakelijkerwijs de grootste impact heeft.

de massamedia zijn de meest waarschijnlijke bron van informatie voor gewone burgers over de uitvoering van humanitaire hulp. Het is daarom een belangrijke taak om de media te gebruiken om de acceptatie van de humanitaire inspanningen bij de belastingbetalers te vergroten en om het bewustzijn te vergroten van de complexiteit van het verlenen van humanitaire hulp van hoge kwaliteit. Uit regelmatig door ECHO uitgevoerde opiniepeilingen blijkt dat de publieke opinie niet als vanzelfsprekend mag worden beschouwd, en dat dit in het licht van de huidige problemen waarmee de Europese economieën worden geconfronteerd, wel eens zou kunnen afnemen.+ Eurobarometer, humanitaire hulp 2010, beschikbaar op http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_sum_en.pdf.

conclusie

het is duidelijk dat donoren een sleutelpositie innemen in de verantwoordingsketen. Zij kunnen erop aandringen dat uitvoerende instanties streven naar hoogwaardige prestaties, op politiek niveau lobbyen voor humanitaire ruimte, nationale regeringen herinneren aan hun verantwoordelijkheid om hun burgers te beschermen en aandringen op een betere verantwoordingsplicht binnen het humanitaire systeem als geheel. En ze moeten zelf verantwoordelijk worden gehouden. Maar al te vaak wordt het aan het individuele donorpersoneel overgelaten om kwaliteit en verantwoording centraal te stellen in hun werk, inclusief hun eigen persoonlijke prestaties. Een uitgebreide herziening van de GHD-beginselen, bijvoorbeeld ter gelegenheid van hun aanstaande tiende verjaardag, zou dit probleem kunnen aanpakken.

donoren moeten manieren vinden om hun hefboom op verstandige en verantwoorde wijze te gebruiken. Laissez-faire donorschap, of erger nog het toekennen van financiering om het imago van een donor te verbeteren of publieke goedkeuring te krijgen, maakt donoren medeplichtig aan het ondersteunen van systeembrede onderprestaties. Donoren kunnen en moeten hun collectieve potentieel gebruiken om aan te dringen op snellere veranderingen en betere prestaties. Hoewel zij naar hun partners moeten luisteren voordat zij geld toewijzen, zodat zij zo operationeel mogelijk onafhankelijk zijn, moeten de donoren zoveel mogelijk kwaliteitscontrole uitoefenen als nodig is om ervoor te zorgen dat de middelen zo doeltreffend mogelijk worden gebruikt voor degenen die humanitaire hulp het hardst nodig hebben.Corinna Kreidler is hoofd van het bureau ECHO in de Democratische Republiek Congo (DRC). Ze schrijft hier op persoonlijke titel.