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El hecho de que el sistema humanitario internacional no esté entregando la calidad de la ayuda que se supone que debe, nos empuja a todos a mirar lo que tiene que cambiar. Este artículo se centra en lo que los donantes pueden hacer para mejorar la calidad de la ayuda humanitaria. Los donantes desempeñan diversas funciones en la cadena de rendición de cuentas. En primer lugar, hay que rendir cuentas a los donantes: los organismos receptores son responsables ante los donantes de la forma en que se gasta la financiación recibida. Esto da a los donantes el poder de insistir en que la ayuda de calidad se entregue con los fondos proporcionados. En segundo lugar, hay rendición de cuentas a través de los donantes: la presión colectiva que los donantes pueden aplicar a otras partes interesadas, como los gobiernos nacionales y los organismos de las Naciones Unidas. Por último, está la rendición de cuentas por parte de los donantes: iniciativas que tienen en cuenta la calidad y la rendición de cuentas dentro de las propias organizaciones donantes.

Los donantes son un eslabón clave en la cadena de rendición de cuentas, y las partes interesadas esperan que los representantes de los donantes se aseguren de que se tomen medidas cuando el sistema humanitario no funciona bien. Sin embargo, la mayoría de las agencias donantes son parte de los ministerios de relaciones exteriores de sus gobiernos, por lo que solo pueden presionar a los gobiernos receptores si esto está en línea con las prioridades de política exterior de su propio gobierno. Por lo tanto, es importante examinar más de cerca lo que los donantes pueden y no pueden influir, y qué instrumentos tienen a su disposición para mejorar la rendición de cuentas y la calidad de la ayuda humanitaria. Este artículo utiliza el ejemplo de la DG ECHO, el Departamento de Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la Comisión Europea, que en la actualidad es el mayor donante humanitario del mundo, con alrededor del 40% del gasto humanitario total en 2010.

Rendición de cuentas a los donantes

ECHO requiere que todos los socios potenciales firmen un Acuerdo Marco de Asociación, que los compromete a cumplir las normas mínimas en sus procedimientos internos y programación antes de poder solicitar financiación. Si bien este requisito garantiza que se excluyan las numerosas agencias nuevas e inexpertas que a menudo aparecen en crisis de alto perfil, existe el riesgo de que pueda crear un “cártel” donde solo unas pocas organizaciones tienen acceso y los recién llegados luchan por entrar.

Los donantes pueden influir en la adhesión de los asociados a las normas y los mecanismos de rendición de cuentas en las diversas etapas del ciclo de financiación: evaluación de propuestas, supervisión, presentación de informes financieros y descriptivos y evaluación. Al evaluar las propuestas, los criterios deben incluir los siguientes::

• Las herramientas utilizadas para la evaluación de necesidades y la planificación de proyectos son adecuadas.
• Se proporciona un presupuesto transparente y rentable.
• Se adoptan disposiciones para el seguimiento cualitativo y la evaluación independiente.
• Existe el compromiso de aplicar estándares acordados, como Sphere.

La supervisión de los proyectos financiados por los donantes es otra forma de mejorar la calidad y la rendición de cuentas. ECHO tiene una presencia sobre el terreno mayor que cualquier otro donante humanitario, lo que le permite supervisar sistemáticamente todos los proyectos que financia. De hecho, el personal de ECHO es responsable si un proyecto no ha sido supervisado o si la visita de supervisión no ha sido documentada. A través de estas visitas de seguimiento, el personal de ECHO se asegura de que se cumplen las normas establecidas en la fase de propuesta, y ofrece asistencia técnica para apoyar otros elementos de una buena gestión de la calidad, por ejemplo, recomendaciones para mejorar los sistemas de seguimiento a través de mejores indicadores de calidad y ayuda para diseñar una evaluación posterior a la acción. ECHO comparte cada vez más esta capacidad de supervisión con otros organismos donantes, especialmente en proyectos de donantes múltiples. Se está convirtiendo gradualmente en una buena práctica compartir los informes de seguimiento entre los colegas donantes y organizar visitas conjuntas a los donantes, lo que a su vez ayuda a reducir la carga para los organismos asociados.

La supervisión por homólogos por parte de los organismos receptores también es un instrumento útil para mejorar el aprendizaje interinstitucional. Las visitas de supervisión entre homólogos de ECHO a Liberia en 2007 y Darfur en 2009 demostraron que este enfoque tiene un gran potencial para añadir valor, ya que va mucho más allá del habitual intercambio de información sobre las actividades en las reuniones de coordinación. Por ejemplo, en lugar de decirnos cuántos pozos han cavado, las agencias participantes tienen discusiones en profundidad sobre tales temas, así como diámetros y formas de alentar la participación de la comunidad en la construcción. De esta manera, una visita de monitoreo se convierte en una verdadera fuente de aprendizaje conjunto y mejora colectiva de la calidad.

La presentación de informes, especialmente los informes financieros, es un mecanismo estándar para hacer cumplir la rendición de cuentas, ya que la falta de información o de análisis – o las dudas al respecto – puede dar lugar a una auditoría externa y a posibles consecuencias jurídicas, incluida la solicitud de reembolso de fondos por parte de ECHO o la solicitud de que la unidad de investigación del fraude de la CE adopte medidas formales. Como resultado, los propios asociados normalmente se aseguran de que los informes de buena calidad se presenten a tiempo. Por último, ECHO utiliza evaluaciones externas, encargadas por la propia ECHO o por socios que utilizan fondos de ECHO. Estos pueden ser reveladores, tanto para el asociado en la ejecución como para el donante, y pueden conducir al aprendizaje institucional de ambas partes.

Contar con personal de campo cualificado y experimentado es clave para el enfoque de ECHO de proporcionar “supervisión de apoyo” a sus socios. El personal de campo de ECHO ha participado durante muchos años en la ejecución de la labor de ayuda humanitaria. Cuando el personal de los donantes carece de credibilidad sobre el terreno o de tiempo y recursos para visitar regularmente los proyectos financiados, la capacidad del donante para reforzar la calidad y la rendición de cuentas se debilita considerablemente. Por lo tanto, centrarse exclusivamente en reducir los costos de administración de los donantes (incluidos los recursos para la supervisión) puede afectar negativamente la calidad y el impacto.

La eficacia de todos los mecanismos de control de calidad examinados hasta ahora, con excepción de los requisitos de información financiera, depende casi por completo de la buena voluntad y los procedimientos internos de los asociados.

Rendición de cuentas a través de los donantes

A menudo se pide a los donantes que utilicen su influencia colectiva para persuadir a los gobiernos nacionales de que adopten o eviten políticas o medidas concretas. Un ejemplo reciente es una carta de cinco de los principales donantes bilaterales a los principales responsables de las Naciones Unidas en la que se pide un “marco adecuado de rendición de cuentas del pilar de liderazgo de la reforma humanitaria” y se hace hincapié en que “todos compartimos la responsabilidad de mejorar el sistema internacional de respuesta humanitaria”.

Las ONG creen que los donantes humanitarios tienen la responsabilidad de utilizar esta influencia. Sin embargo, la política de ECHO, que exige una adhesión estricta a los principios humanitarios, incluido el mantenimiento de una cierta distancia de los gobiernos nacionales, significa que utiliza este enfoque con mucha moderación. Dentro del sistema de la UE, ante todo las delegaciones de la UE tienen el mandato de negociar con los gobiernos, y muchos otros países donantes creen que sus embajadas o representantes políticos en sus capitales a menudo están en mejores condiciones que los agentes humanitarios para ejercer influencia política.

El apalancamiento de los donantes también se puede utilizar para abordar problemas de todo el sistema. Un ejemplo reciente son los esfuerzos del grupo de donantes de la República Democrática del Congo para mejorar la presentación de informes colectivos en relación con el Plan de Acción Humanitaria anual. Esta iniciativa tiene como objetivo mejorar la presentación de informes conjuntos sobre indicadores comunes para obtener una visión general de lo que la comunidad humanitaria en la República Democrática del Congo ha logrado colectivamente con una financiación anual de más de 500 millones de dólares. Como partes interesadas importantes en el Equipo Humanitario de un país, los donantes pueden pedir una mayor rendición de cuentas colectiva y mejores resultados. A pesar de estos ejemplos positivos individuales, los donantes todavía no están dando sus frutos. Los donantes deben armonizar aún más sus normas y enfoques a fin de utilizar su influencia con mayor eficacia.

Rendición de cuentas por parte de los donantes

Mientras que los organismos individuales deben centrarse en satisfacer las necesidades de los beneficiarios al menor costo posible (es decir, ser eficientes), los donantes tienen la obligación de garantizar que logren el mayor impacto posible con la financiación de que dispongan (es decir, ser eficaces). Esto significa no solo seleccionar los mejores proyectos, sino también garantizar que las propuestas se dirijan a las zonas y poblaciones con mayores necesidades. La financiación de operaciones de segunda o tercera prioridad puede reducir la eficacia, ya que no se dispone de recursos para las personas más gravemente afectadas. Por lo tanto, los donantes deben utilizar todos los medios a su alcance para asegurarse de que disponen de datos e información suficientes para tomar decisiones fundamentadas sobre dónde y cómo asignar los fondos.

Los donantes son responsables ante sí mismos, mediante la autorregulación, y ante los agentes externos, incluidos los organismos no operacionales, los gobiernos anfitriones, los contribuyentes y los medios de comunicación. Las críticas abiertas al comportamiento de los donantes dentro del sistema de ayuda son muy raras, ya que pocos receptores de subvenciones están dispuestos a morder la mano que los alimenta. El proceso de examen entre homólogos del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) y el Índice de Respuesta Humanitaria elaborado por la DARA en 2007 han contribuido a resolver este problema. El objetivo principal de la Iniciativa es “proporcionar información a los responsables de la formulación de políticas humanitarias sobre cómo se perciben sus esfuerzos desde el terreno”.+ DARA, Índice de Respuesta Humanitaria 2010, disponible en http://daraint.org/wp-content/uploads/2010/10/Folleto-HRI-2010-INGLES.pdf.

Los donantes también han intentado regularse mediante la iniciativa de Buena Gestión de las Donaciones Humanitarias, en virtud de la cual han adoptado un conjunto de normas y principios operacionales. A pesar de algunos avances, una investigación realizada por el Grupo de Política Humanitaria (HPG) en 2007 encontró que “los esfuerzos de implementación no han sido lo suficientemente significativos o sistemáticos como para estimular cambios generalizados en el comportamiento de los donantes”.+ Sue Graves y Victoria Wheeler, Good Humanitarian Donorship: Overcoming Obstacles to Improved Collective Donor Performance, Documento de debate de HPG, diciembre de 2006. Sólo se ha establecido un marco de supervisión muy deficiente, y la adhesión sistemática a los principios sigue siendo un problema para el personal de los donantes. Para garantizar la calidad y la rendición de cuentas, los donantes deben contar con sistemas que recompensen las operaciones de alto impacto, castiguen la baja calidad y vinculen la medición de los efectos de una operación financiada a la eficacia con que el personal de los donantes a cargo de esa donación realizó la supervisión durante la ejecución. Sin embargo, existe un problema de atribución, ya que las operaciones de gran repercusión dependen de muchos factores que escapan al control del donante y de su personal. La mayoría de los marcos de desempeño que utiliza ECHO se centran en la calidad del trabajo de los socios, no en el de ECHO.

El papel de los agentes externos

Los organismos donantes forman parte de las administraciones públicas controladas por las legislaturas de sus países. Sin embargo, muy pocos políticos tienen una idea clara de cómo funciona la industria de la ayuda, y tampoco lo tiene el público en general. En las recientes crisis de alto perfil, los informes de los medios de comunicación se han centrado cada vez más en lo que salió mal en lugar de lo que funcionó bien. La atención de los medios de comunicación a las operaciones de ayuda, especialmente en crisis muy visibles, es un factor que influye cada vez más en la rendición de cuentas de los donantes, para bien o para mal. Cada vez más, los responsables de la toma de decisiones dentro de una institución donante están bajo presión para hacer algo, lo que puede llevar a una acción muy visible que no necesariamente logra el mayor impacto.

Los medios de comunicación son la fuente más probable de información para los ciudadanos de a pie sobre la ejecución de la ayuda humanitaria. Por lo tanto, es importante utilizar los medios de comunicación para aumentar la aceptación de la labor humanitaria entre los contribuyentes y crear conciencia de lo complicado que es prestar ayuda humanitaria de alta calidad. Las encuestas de opinión pública realizadas regularmente por ECHO muestran que la aceptación de la opinión pública no debe darse por sentada, y que puede estar disminuyendo a la luz de los problemas actuales a los que se enfrentan las economías europeas.+ Eurobarómetro, Ayuda humanitaria 2010, disponible en http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_sum_en.pdf.

Conclusión

Está claro que los donantes ocupan una posición clave en la cadena de rendición de cuentas. Pueden insistir en que los organismos de ejecución aspiren a un desempeño de alta calidad, ejercer presión a nivel político para obtener espacio humanitario, recordar a los gobiernos nacionales su responsabilidad de proteger a sus ciudadanos e impulsar una mejor rendición de cuentas dentro del sistema humanitario en su conjunto. Y ellos mismos deben rendir cuentas. Con demasiada frecuencia se deja al personal de cada donante la tarea de poner la calidad y la rendición de cuentas en el centro de su trabajo, incluido su propio desempeño personal. Una revisión exhaustiva de la GHD principios, por ejemplo, en ocasión de su próximo décimo aniversario, podría abordar este problema.

Los donantes deben encontrar formas de utilizar su influencia de manera inteligente y responsable. La concesión de Laissez-faire a los donantes, o lo que es peor, la concesión de fondos para mejorar la imagen de un donante o obtener la aprobación del público, hace que los donantes sean cómplices en el apoyo a un desempeño deficiente en todo el sistema. Los donantes pueden y deben utilizar su potencial colectivo para presionar a favor de un cambio más rápido y un mejor desempeño. Si bien deben escuchar a sus asociados antes de asignar fondos, permitiéndoles la mayor independencia operacional posible, los donantes deben ejercer el mayor control de calidad que sea necesario para garantizar el uso más eficaz de los fondos para quienes más necesitan ayuda humanitaria.

Corinna Kreidler es jefa de la oficina de ECHO en la República Democrática del Congo (RDC). Ella está escribiendo aquí a título personal.