sökresultat

det faktum att det internationella humanitära systemet inte levererar den biståndskvalitet det är tänkt att driver oss alla att titta på vad som måste förändras. Denna artikel fokuserar på vad givare kan göra för att förbättra kvaliteten på humanitärt bistånd. Givare har olika roller inom ansvarskedjan. För det första finns det ansvar för givare: mottagarbyråer är ansvariga för givare för hur den mottagna finansieringen spenderas. Detta ger givarna hävstång för att insistera på att kvalitetsstöd levereras med de medel som tillhandahålls. För det andra finns det ansvarsskyldighet genom givare: de kollektiva tryckgivarna kan ansöka om andra intressenter, såsom nationella regeringar och FN-organ. Slutligen finns det ansvarighet av givare: initiativ som ser på kvalitet och ansvarighet inom givarorganisationerna själva.

givare är en viktig länk i ansvarighetskedjan, och intressenterna förväntar sig att givarrepresentanter ska se till att åtgärder vidtas när det humanitära systemet inte fungerar bra. De flesta givarbyråer är dock en del av deras regerings utrikesministerier, så de kan bara sätta press på mottagarregeringar om detta är i linje med deras egen regerings utrikespolitiska prioriteringar. Därför är det viktigt att titta närmare på vad givare kan och inte kan påverka – och vilka verktyg de har till sitt förfogande för att förbättra ansvaret och kvaliteten på humanitärt bistånd. I denna artikel används exemplet med GD ECHO, Europeiska kommissionens avdelning för humanitärt bistånd och civilskydd, som för närvarande är den största humanitära givaren i världen och står för cirka 40% av de totala humanitära utgifterna 2010.

ansvarsskyldighet för givare

ECHO kräver att alla potentiella partner undertecknar ett Rampartnerskapsavtal, som förbinder dem att uppfylla miniminormer i sina interna förfaranden och programplanering innan de kan ansöka om finansiering. Även om detta krav säkerställer att de många nya och oerfarna byråer som ofta dyker upp i högprofilerade kriser utesluts, finns det en risk att det kan skapa en kartell där endast ett fåtal organisationer har tillgång och nykomlingar kämpar för att komma in.

givare kan påverka partnernas efterlevnad av standarder och ansvarsmekanismer i de olika stadierna av finansieringscykeln – bedömning av förslag, övervakning, finansiell och berättande rapportering och utvärdering. Vid bedömning av förslag bör kriterierna innehålla följande:

• de verktyg som används för behovsbedömning och projektplanering är lämpliga.
• en transparent och kostnadseffektiv budget tillhandahålls.
• arrangemang görs för kvalitativ övervakning och oberoende utvärdering.
• det finns ett åtagande att tillämpa överenskomna standarder, såsom Sphere.

Givarövervakning av finansierade projekt är ett annat sätt att förbättra kvaliteten och ansvarigheten. ECHO har en större närvaro på fältet än någon annan humanitär givare, vilket gör det möjligt att systematiskt övervaka alla projekt som den finansierar. ECHO-personal hålls faktiskt ansvarig om ett projekt inte har övervakats eller om övervakningsbesöket inte har dokumenterats. Genom dessa övervakningsbesök säkerställer ECHO: s personal att de standarder som fastställts i förslagsskedet uppfylls och erbjuder tekniskt stöd för att stödja andra delar av god kvalitetsstyrning, till exempel rekommendationer om att förbättra övervakningssystemen genom bättre kvalitetsindikatorer och hjälp med att utforma en utvärdering efter åtgärder. ECHO delar i allt högre grad denna övervakningskapacitet med andra givarorgan, särskilt i projekt med flera givare. Det håller gradvis på att bli bra praxis att dela övervakningsrapporter mellan givarkollegor och att organisera gemensamma givarbesök, vilket i sin tur bidrar till att minska bördan för partnerbyråer.

Peer-övervakning av mottagarbyråer är också ett användbart verktyg för att förbättra lärande mellan byråer. ECHO: s expertövervakningsbesök i Liberia 2007 och Darfur 2009 visade att detta tillvägagångssätt har stor potential att tillföra värde eftersom det går långt utöver det vanliga informationsutbytet om aktiviteter vid samordningsmöten. Till exempel, istället för att berätta för varandra hur många brunnar de har grävt, deltagande byråer har djupgående diskussioner om sådana frågor samt diametrar och sätt att uppmuntra samhällets deltagande i byggandet. På detta sätt blir ett övervakningsbesök en sann källa till gemensamt lärande och kollektiv kvalitetsförbättring.

rapportering, särskilt finansiell rapportering, är en standardmekanism för att upprätthålla ansvarsskyldighet eftersom brist på information eller analys – eller tvivel om detsamma – kan leda till en extern revision och potentiella rättsliga konsekvenser, inklusive ECHO som begär återbetalning av medel eller uppmanar EG: s bedrägeriutredningsenhet att vidta formella åtgärder. Som ett resultat säkerställer partner själva normalt att rapporter av god kvalitet lämnas in i tid. Slutligen använder ECHO externa utvärderingar, beställda antingen av ECHO själv eller av partners som använder ECHO-medel. Dessa kan vara ögonöppnare, både för genomförandepartnern och för givaren, och kan leda till institutionellt lärande på båda sidor.

att ha kvalificerad och erfaren fältpersonal är nyckeln till ECHO: s strategi att tillhandahålla stödjande övervakning till sina partners. ECHO field-personal har under många år varit involverade i genomförandet av det humanitära biståndsarbetet. När givarpersonalen saknar trovärdighet på fältet eller tid och resurser för att regelbundet besöka finansierade projekt försvagas givarens förmåga att stärka kvalitet och ansvarsskyldighet avsevärt. Ett exklusivt fokus på att minska givaradministrationskostnaderna (inklusive resurser för övervakning) kan därför påverka kvaliteten och effekten negativt.

effektiviteten hos alla de kvalitetskontrollmekanismer som hittills diskuterats – med undantag för finansiella rapporteringskrav – beror nästan helt på partners goodwill och interna förfaranden.

ansvarighet genom givare

givare uppmanas ofta att använda sitt kollektiva inflytande för att övertala nationella regeringar att anta eller undvika särskild politik eller handlingsplaner. Ett nytt exempel är ett brev från fem av de ledande bilaterala givarna till FN: s huvudmän som kräver en lämplig ansvarighetsram för ledarskapets pelare för humanitära reformer och betonar att vi alla delar ansvaret för att förbättra det internationella humanitära insatssystemet.

icke-statliga organisationer anser att humanitära givare har ett ansvar att använda denna hävstång. ECHO-politiken, som kräver strikt efterlevnad av humanitära principer, inklusive att hålla ett visst avstånd från nationella regeringar, innebär dock att den använder denna strategi mycket sparsamt. Inom EU-systemet har först och främst EU-delegationerna mandat att förhandla med regeringar, och många andra givarländer anser att deras ambassader eller politiska representanter i deras huvudstäder ofta är bättre placerade än humanitära aktörer att utöva politisk hävstång.

Donor leverage kan också användas för att ta itu med systemomfattande problem. Ett aktuellt exempel är givargruppen Demokratiska republiken Kongo (Demokratiska republiken Kongo) ansträngningar för att förbättra den kollektiva rapporteringen mot den årliga humanitära handlingsplanen. Detta initiativ syftar till att förbättra den gemensamma rapporteringen om gemensamma indikatorer för att få en överblick över vad det humanitära samfundet i Demokratiska republiken Kongo gemensamt har uppnått med årlig finansiering på över 500 miljoner dollar. Som viktiga intressenter i ett lands humanitära landslag kan givare kräva ökad kollektiv ansvarsskyldighet och bättre resultat. Trots sådana individuella positiva exempel stansar donatorerna fortfarande inte sin vikt. Givarna måste ytterligare harmonisera sina standarder och tillvägagångssätt för att kunna utnyttja sin hävstångseffekt mer effektivt.

ansvarighet för givare

även om enskilda organ bör fokusera på att tillgodose stödmottagarnas behov till lägsta möjliga kostnad (dvs. att vara effektiva), har givarna en skyldighet att se till att de uppnår största möjliga effekt med den finansiering de har tillgängliga (dvs. att vara effektiva). Det innebär inte bara att välja de bästa projekten utan också att se till att förslagen adresserar områden och befolkningar med de största behoven. Finansiering av andra eller tredje prioriterade insatser kan minska effektiviteten eftersom resurser då inte är tillgängliga för mer allvarligt drabbade människor. Givarna måste därför använda alla tillgängliga medel för att se till att de har tillräckliga uppgifter och information för att fatta välgrundade beslut om var och hur medlen ska fördelas.

givare är ansvariga inför sig själva, genom självreglering, och till externa aktörer, inklusive icke-operativa organ, värdregeringar, skattebetalare och media. Öppen kritik av givarbeteende inifrån stödsystemet är mycket sällsynt, eftersom få bidragsmottagare är beredda att bita handen som matar dem. Peer review-processen för utvecklingsbistånd (DAC) och Humanitarian Response Index (hri) som utvecklades av DARA 2007 har bidragit till att ta itu med detta. Det primära målet för HRI är att ‘ ge feedback till dem som ansvarar för humanitärt beslutsfattande om hur deras ansträngningar ses från marken’.+ DARA, Humanitarian Response Index 2010, tillgängligt på http://daraint.org/wp-content/uploads/2010/10/Folleto-HRI-2010-INGLES.pdf.

givare har också försökt att reglera sig själva genom initiativet Good Humanitarian Donorship (GHD), enligt vilket de har antagit en uppsättning standarder och operativa principer. Trots vissa framsteg visade forskning från gruppen för humanitär politik (HPG) 2007 att genomförandeinsatserna inte har varit tillräckligt betydande eller systematiska för att stimulera generella förändringar i givarbeteendet.Sue Graves och Victoria Wheeler, Good Humanitarian Donorship: övervinna hinder för förbättrad kollektiv Givarprestanda, HPG-diskussionsunderlag, December 2006. Endast en mycket svag övervakningsram har införts, och konsekvent efterlevnad av principerna är fortfarande en utmaning för givarpersonalen. För att säkerställa kvalitet och ansvarsskyldighet måste givarna ha system på plats som belönar högeffektiva operationer, straffar låg kvalitet och kopplar effektmätning av en finansierad operation till hur väl givarpersonalen som ansvarar för det bidraget utförde tillsyn under genomförandet. Det finns dock ett tilldelningsproblem eftersom operationer med hög effekt beror på många faktorer utanför givarens och dess personal. De flesta av prestationsramarna ECHO använder fokus på kvaliteten på partners arbete, inte ECHO.

externa aktörers roll

givarorgan är en del av statliga förvaltningar som kontrolleras av lagstiftarna i deras länder. Men väldigt få politiker har en klar uppfattning om hur biståndsindustrin fungerar, och inte heller allmänheten. Under de senaste högprofilerade kriserna har medierapporterna alltmer fokuserat på vad som gick fel snarare än vad som fungerade bra. Medieuppmärksamhet på biståndsinsatser, särskilt i mycket synliga kriser, är en växande faktor som påverkar givarnas ansvar, på gott och ont. I allt högre grad är beslutsfattare inom en givarinstitution under press att göra något, vilket kan leda till mycket synliga åtgärder som inte nödvändigtvis uppnår störst effekt.

massmedia är den mest sannolika informationskällan för vanliga medborgare om genomförandet av humanitärt bistånd. Det är därför en viktig uppgift att använda medierna för att öka skattebetalarnas acceptans av de humanitära insatserna och öka medvetenheten om hur komplicerat det är att leverera humanitärt bistånd av hög kvalitet. ECHO: s opinionsundersökningar visar regelbundet att allmänhetens acceptans inte bör tas för givet och kan mycket väl minska mot bakgrund av de nuvarande problemen i EU: s ekonomier.+ Eurobarometer, humanitärt bistånd 2010, tillgängligt på http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_343_sum_en.pdf.

slutsats

det är uppenbart att givarna har en nyckelposition i ansvarskedjan. De kan insistera på att genomförandeorgan strävar efter högkvalitativa prestationer, lobbar på politisk nivå för humanitärt utrymme, påminner de nationella regeringarna om sitt ansvar att skydda sina medborgare och verka för bättre ansvarsskyldighet inom det humanitära systemet som helhet. Och de måste själva hållas ansvariga. Alltför ofta är det upp till enskilda givare personal att sätta kvalitet och ansvarsskyldighet i centrum för sitt arbete, inklusive deras egen personliga prestationer. En omfattande översyn av GHD-principerna, till exempel i samband med deras kommande tioårsjubileum, skulle kunna lösa detta problem.

givare måste hitta sätt att använda sin hävstång klokt och ansvarsfullt. Laissez-faire donorship, eller ännu värre tilldelning av finansiering för att förbättra en givares image eller få offentligt godkännande, gör givare delaktiga i att stödja systemomfattande underprestanda. Givare kan och måste använda sin kollektiva potential för att pressa på för snabbare förändringar och bättre prestanda. Även om de bör lyssna på sina partner innan de fördelar pengar, så att de får så mycket operativt oberoende som möjligt, bör givarna utöva så mycket kvalitetskontroll som nödvändigt för att säkerställa den mest effektiva användningen av medel för dem som har störst behov av humanitärt bistånd.

Corinna Kreidler är chef för ECHO-kontoret i Demokratiska republiken Kongo (DRC). Hon skriver här i en personlig egenskap.